西北少數民族地區公民權利保障的動態平衡結構

　　一
　　
　　基于一般的憲政理論，公民基本權利是一個不可分割的整體，因而也是不能對其進行排序的。然而，在一個特定國家的不同地區之間，由于經濟和社會發展的條件和程度不同，對公民基本權利的保障方式和解釋策略也往往呈現出某種特定的“差序格局”[1]。這顯然是一種務實的做法。這一實踐規律不僅有宏觀上的解釋力，而且也能夠在微觀上解釋一個特定地區的不同區域在公民權利保障方面的歷史變遷和現實差異。認識這一規律不是為了替現實辯護，而是為了有針對性地制定切實可行的法規和政策。
　　眾所周知，西北少數民族地區尤其是農牧地區公民權利的保障是一個現實而緊迫的課題。然而，卻很少有人從西北少數民族農牧地區的非均衡狀況和結構差異出發去研究這一地區的公民權利保障問題，致使“一刀切”的立法和政策隨處可見；相關課題研究中也往往缺乏人文地理學和經濟地緣學等社會科學的方法論工具和視角，對相關問題的“治療”方案常常缺乏可靠的“診斷”依據。所以，為了體現西北少數民族農牧地區公民權利保障的現實性和實效性，我們首先要從了解乃至“解剖”中國的西北地區——“西北問題”開始。
　　在中華人民共和國的疆域上，西北地區包括甘肅、青海、陜西、寧夏、新疆三省兩區。與中國的東、中部地區相比較，這一地區的基本特征是：自然稟賦最差（故以農牧交錯經營以防范風險），地廣人稀，市場狹小，大部分地區屬于少數民族聚居地區；民族問題突出，宗教氛圍濃郁；貧困人口分布最多；基礎教育最為薄弱；傳統性與現代性沖突最為激烈、鴻溝巨大，前現代、現代、后現代因素全體同時登場，具有空前的“社會實驗”的景觀和效果。此外，人文地理學和農村社會學的相關研究也說明，西北少數民族地區的內部區域差異也較為顯著，其中，少數民族農牧地區能夠基本反映中國農村的非均衡狀況和結構差異，可視為中國農村的一個縮影。這一典型個案的選取應該說具有重要的學術和實踐意義。這是因為，現有的對中國農牧民公民權利保障問題的研究忽視了中國農村的非均衡狀況和結構差異，在制定政策和進行相關立法時，往往不能充分注意到那些外觀差異雖不明顯但卻仍然重要的農村非均衡狀況的影響，從而可能會導致中國農牧民基本權利保障中的“一刀切”現象和不同制度資源的無效率配置。這就是說，過去將中國農村分為東部發達農村、中部地區農村和西部邊遠農村的做法是值得商榷的。因為這樣的劃分，忽視了那些外觀差異雖不明顯但卻仍然重要的農村非均衡狀況。為了說明現代有限政府理念在西北少數民族地區公民權利保障方面的局限性，進而闡釋不同政府責任理念在西北少數民族地區的不同實踐效果，筆者擬將西北少數民族農牧地區劃分為貧困或邊遠農牧地區、一般或普通農牧地區和城郊或發達農牧地區三種類型（見以下示意圖）[2]。
　　
　　從理論上講，現代有限政府理念指導下的公民權利保障機制在城市社區甚至在城鄉結合部是基本有效的，因為這里經濟較發達，人們收入較高，人口的流動性大，彼此陌生化程度高。因此，權利實現的自主化程度較高，基本上不需要政府進行過多的干預。然而，在中國的一些非城市社區，有限政府理念及其所指導的行政行為的社會效果是頗令人懷疑的。因為，眾所周知，中國是一個經濟、政治和文化發展極不平衡的大國，“不平衡”和“大國”就是中國D47tQ3W8pLw7kjZBdeuL09x/f4OIjJCgrBimgA2UxpA=的國情，突出的表現就是地區發展落差巨大和城鄉差距懸殊。而且在西北少數民族地區，就存在著這樣一個差異的微觀縮影。因此，對公民基本權利的保障方式和解釋策略就不宜采取“一刀切”的做法。一個現實的選擇應該是：通過對基本人權原則的解釋或推定，整合基本權利類型（即公民權利、政治權利和社會權利三種類型）在不同語境下的邏輯結構—— 一個平衡性動態結構，以適應西北少數民族農牧地區的“差序格局”。
　　
　　二
　　
　　經由以上的分析，我們可以給出一個基本的理論預設：在西北少數民族地區，由于不同類型的農牧地區農牧民基本權利體系的動態平衡結構不同，因而也就演化出不同的政府理念及其對公民權利的不同保障模式。概括起來，主要有三種理念或模式：積極型政府理念、消極型政府理念和折中型政府理念（見以上示意圖）。總體上說，西北少數民族地區的政府理念和公民權利保障模式是“混合型”的（需要說明的是，這僅僅是一個初步的理論范式或分析框架，并不是一個可操作的技術性標準，因此，還要接受實證調研資料的檢驗）。
　　模式之一：在邊遠農村或農牧地區，基本權利體系的動態平衡結構應該是：社會權利－政治權利－公民權利，優先考量的是生存權問題，政府責任以積極能動為主導。
　　由于受氣候、自然和交通等客觀條件的制約，這一類型農村的顯著特征是：經濟發展滯后、貧困人口分布量大，是國家進行救濟扶貧的主要地區；生存問題是該地區農牧民面臨的首要問題。因而該地區公民基本權利體系便呈現出這樣的動態平衡結構：社會權利－政治權利－公民權利。也就是說，社會權利是該地區農牧民的首要權利，其次才是政治權利和公民權利（當然這僅僅是一種理論上的抽象，實際情況要復雜得多）。社會權利的保障需要的是責任政府和積極政府的理念，表現在行政行為上便是積極型政府理念（以無限政府或操作權威型政府為主導）。所謂行政機關要為民“排憂解難”便是一個形象的隱喻。同時，在該類型的農村，只有政府采取積極的（辨識）行動，才能保證“把福利更多發放給那些因災禍而不是機會主義造成的貧困者：用較為專業的話語來說就是，應該救濟因人們無法預防的意外事件或者預防成本高到足以使人陷入貧窮的事件而造成的貧困。”[3]在西北民族或邊遠地區的政府行為實踐中，常常出現積極型政府行為的“景觀”：“輸血式扶貧”、政府工作人員與農牧民“結隊幫扶”等。例如，甘肅是個多民族省份，地勢狹長偏遠，自然條件艱苦，氣候干旱少雨，許多少數民族農牧地區的經濟社會發展面臨不少難題： 一是自然條件艱苦，災害頻繁，嚴重制約了農牧業生產。在甘南、臨夏兩州有50％的耕地屬于低產田，沙漠化趨勢嚴重，農業沒有擺脫靠天吃飯的窘境，畜牧業仍處于傳統養畜階段。基礎設施及通訊建設落后。二是教育科技文化水平落后，貧困人口數量較大。由于教育文化發展的滯后，導致現在這兩州仍有15個縣沒有實現兩基教育，14個縣列為國家級貧困縣。財政自給率只有13％到16％，很大程度上依靠中央補助過日子。
　　在這一類型的農牧地區，政府常常遷就當地的社會習俗和民間習慣，政府行為常常帶有濃厚的實質理性化色彩，重結果、輕程序，重實利、輕法理。當然，還需要特別說明的是，由于目前在這一類型的地區，所謂農牧民的社會權利還基本上不具有可訴性，因此，在事實上還不對應于政府的強制性義務或責任。從理論上講，當社會成員以溫飽和安寧作為亟須滿足的頭等需求時，對公共權力的積極需求和依賴便占據主導，需求-責任關系便更多帶有請求-體恤關系的色彩[4]。在這種需求層次下，社會成員的公法權利便難以生長起來。操作權威型政府的存在也就具有了語境化的合理性。相反，如果一個社會里的絕大多數人豐衣足食，安寧穩定，公正和自由便會成為頭等需求，而需求的指向，當然是對公共權利的撐控和限制。監管權威型政府也就會應運而生。
　　模式之二：在城郊或發達農牧地區，基本權利體系的動態平衡結構應該是：公民權利－政治權利－社會權利，發展權的保障已成為主要問題，政府責任以消極中立為主導。
　　由于受益于城市經濟的輻射和相對便利的交通和通信條件，這一類型農村的顯著特征是：經濟較為富裕、可支配收入相對較多，是未來城市化發展的拓展之地，也是獲益于西部開發政策最多的地區，發展問題是該地區農牧民面臨的首要問題。因而該地區公民基本權利體系便呈現出這樣的動態平衡結構：公民權利－政治權利－社會權利。也就是說，公民權利（包括土地財產所有權、自由權等）是該地區農牧民最為珍視的權利，其次才是政治權利和社會權利（當然這也僅僅是一種理論上的抽象，實際情況同樣復雜得多）。公民權利的保障需要的是有限政府和消極政府的理念，表現在政府行為模式上便是消極型政府理念（以有限政府為主導）。消極型政府理念實質上就是典型的現代法理型政府理念。在西北城郊或發達農村地區的政府行為實踐中，行政機關已經基本上能夠做到“依法行政”，行政行為的依據以國家成文法為主，行政文書的寫作也趨于正式化或格式化，行政程序也基本上納入了形式理性化的官僚制體系之中。
　　
　　消極型政府理念可以說與個人權利本位理念即分散型社會結構下的形式正義相輔相成。個人權利本位的政府理念是將行政權當作平等保護公民權利的社會控