從法制政策化到政策法制化

　　教科文衛工作涵蓋教育、科技、文化、衛生、體育、計劃生育、廣播電視、新聞出版、文物保護、檔案等多個工作領域，作為一個有機整體，教科文衛事業是社會事業的重要組成部分。近年來，教科文衛領域的立法已取得比較明顯的成效。其中以教育法為基本法的教育法律體系和以科學技術進步法為基本法的科技法律體系已經基本形成，文化、衛生、體育、計劃生育、文物保護、檔案等領域都有全國人大及其常委會頒布的法律，廣播電視、新聞出版等意識形態領域也有國務院制定的行政法規。但是，站在建設社會主義法治國家的背景下考察教科文衛法制建設，可以感到，政策對教科文衛法制的建設和發展還有著較大影響，法制政策化的問題在教科文衛領域比較突出。主要表現在三個方面：
　　一是與經濟民商立法速度相比較，教科文衛立法進度明顯落后。目前，全國人大及其常委會已經制定的法律有220部左右，但屬于教科文衛方面的不到30部，不足七分之一；而經濟民商類法律有100部左右，占總立法數將近一半。從十屆全國人大常委會立法規劃看，本屆人大計劃立法（含修改）共76部，其中屬于教科文衛方面的只有四部，即初級衛生保健法、義務教育法(修訂)、科學技術進步法(修訂)和傳染病防治法(修訂)，這意味著本屆之內的五年，每年教科文衛方面提交到最高立法機關審議的法律案還不到一部，且內容也只涉及教育、科學、衛生三個方面的基本法，文化、體育、計劃生育、廣播電視、新聞出版方面則是空白。
　　二是教科文衛法律法規的用語比較空泛，法律文本的政策烙印比較明顯。法律作為一種行為規范，可操作性是其用語的最重要特點之一，力求達到能夠解決法律執行過程中可能遇到的所有問題。但是，我國教科文衛法律法規在這方面存在較明顯的問題，用語比較空泛，原則性表述多，可操作性不強，“應當”、“應該”、“可以”、“提倡”等倡導性、模糊性語言很多。如《中華人民共和國教育法》中“全社會應當關心和支持教育事業的發展”、“全社會應當尊重教師”、“教育應當繼承和弘揚中華民族優秀的歷史文化傳統，吸收人類文明發展的一切優秀成果”等就是這種情況，整部法律共用“應當”一詞33個。這種倡導性的、空洞的、口號式的規范，并沒有多少約束力，必然影響法律法規應有的效力，降低法律法規應有的權威。另外，有的法律規范使用政治語言，照抄照搬政策文件。1993年中共中央、國務院頒布《中國教育改革和發展綱要》，1995年3月八屆全國人大三次會議通過的《中華人民共和國教育法》，里面就有不少條文直接引用綱要里的原話。2000年中共中央、國務院出臺《關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》，2001年九屆全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國人口與計劃生育法》，里面就有不少條文直接來自這個決定。
　　三是教科文衛法律的執行對政策的依賴性較強。一種情況是，靠政策文件推動法律執行。如1997年1月22日國家體委發布《關于加強體育法制建設的決定》，這個文件提出，“加強體育法制建設，提高依法行政、以法治體的水平，已經成為當前體育戰線的一項緊迫而又艱巨的任務”。2004年12月19日，教育部發布《關于加強教育法制建設的意見》，意見要求，“（各級教育行政部門）建立主要領導親自抓法制工作的責任制度，定期研究、及時解決本部門教育立法、行政執法與執法監督中的重要問題。要把依法行政、依法治校的情況作為考核教育行政部門工作人員、學校負責人工作實績的重要內容”。另一種情況是，以突擊行動、專項行動、集中整治等運動方式來貫徹法律。如教師工資清欠專項行動、計劃生育突擊月、科普宣傳周、文化市場整頓、藥品市場清理，等等，都是典型的通過政策途徑、以運動的方式來貫徹實施法律的做法。
　　政策具有時效性和靈活性等多方面的優勢。長期以來，我們依靠政策治理國家，法制政策化是不難理解的現象。但是，法制政策化對教科文衛事業的發展是非常不利的：過于空泛的法律語言和過多的政策烙印可能使法律文本流于形式，當法律“軟”了，變得無法嚴格執行了，人們可能會感嘆，“有法不如無法好”；而依靠政策、依賴運動等方式來貫徹執行法律，會使人們相信政策的效能要高于法律的效能，法律可能暫時得到貫徹執行，但是一旦這個政策被擱置或者被淡忘了，人們對相關的法律也就會自然而然擱置或者淡忘，由此只會遏止教科文衛事業沿著法治的軌道有序發展，遏止教科文衛法律的成長，遏止教科文衛領域法治氛圍的形成，進而遏止我們依法治國方略的實施。
　　教科文衛領域點多、線長、面廣，作為社會事業的主體部分，教科文衛事業的發展與社會的發展息息相關，它的觸角既伸到了經濟領域，也伸到了意識形態領域；它既影響著經濟生態的平衡，也影響著政治生態的平衡；既可以改變人的發展狀態，也可以改變物的發展狀態。教科文衛事業要走上法治軌道，就必須首先做到教科文衛法制建設走上政策法制化軌道，也就是教科文衛領域要按照提高黨的執政能力的要求，自覺實施依法治國方略，堅持在黨的領導下，通過嚴格的立法程序，把黨關于教科文衛工作的方針、政策用準確、明了的法律語言上升為法律規范，并堅持做到自覺守法，嚴格執法。
　　首先是要解決好教科文衛立法中法律規范過“軟”、過“空”的問題。要把當前行之有效的教科文衛政策細化、具體化到法律條文中去。如對教科文衛事業的扶持和保障的問題。從總體上看，教科文衛事業是社會公益事業，除了某些方面如應用技術開發、營利性歌舞場所經營活動等以外，其他方面如基礎教育、醫療衛生、促進科技進步、文物保護、計劃生育等，都需要政府從財力和政策上予以扶持和保障。全國人大常委會制定的現行的教育法、義務教育法、高等教育法、教師法、科技進步法、促進科技成果轉化法、文物保護法、體育法等，都有專門的條款規定經費投入或保障條件。但是都比較籠統，很不具體，操作起來也很不方便，應該作出更具體的規定，以便于操作。再如加強完善教科文衛事業管理問題。教科文衛事業很多方面與國家和民族的長遠、重要的利益相關，必須成為政府行為和義務，如義務教育、計劃生育、促進科技進步；有的領域與人民群眾生命安全和身心健康相關，必須在嚴格管理下開展，如醫療藥品、食品及公共衛生；有的領域與意識形態、社會穩定密切相關，如新聞出版、文化市場等。毫無疑問，這些與企業作為獨立的民事主體自主經營、自負盈虧和政府不干預企業經營管理的情況有很大不同。此外，教科文衛事業所實行的政“事”分開，應區別于政企分開。許多教科文衛事業單位屬政府舉辦，如學校、非營利醫院、文藝體育團體、出版社等，它們既具有獨立的法人資格，又必須接受政府作為舉辦者的資助，因此政“事”分開，并不排除政府加強監督管理的責任。對此，法律也應作出具體的規范，以便于依法管理。
　　解決法律規范過“軟”、過“空”的問題，法律本身需要細化是一個最重要的方面。與此同時，還要加強司法解釋，屬于委任性規范和準用性規范的應盡快補充完善，司法機關處理案件應預先結合本地實際細化某些解釋作為內部紀律制度，約束司法人員個人的隨意性行為。
　　其次是要加強法制宣傳工作。教科文衛工作盡管與人民群眾的生活密切相關，但是教科文衛法律的宣傳工作基本沒有跟上，人民群眾對有些法律還非常陌生，甚至有些領導都還很不熟悉。造成這一問題的主要原因是，歷來我們的普法工作過于依靠行政部門出政策、搞運動，而沒有把普法工作自覺融于執法、守法與司法之中去。加強普法工作，為科教興國創造良好環境，要把對法律法規的學習、宣傳、普及作為全面依法治理的基礎性工作，按照普法規劃有組織、有步驟、有重點地開展。教科文衛行政部門工作人員特別是領導干部和行政執法人員，要帶頭學法，掌握基本的法律知識，熟悉法律規定。學法普法要形成制度，要面向社會，采取多種形式宣傳教科文衛法律，促進形成知法、守法、依法履行職責和規范行為的社會氛圍，為全面實施科教興國奠定基礎。
　　再次，各級人大要加強對教科文衛法律貫徹執行情況的檢查和監督工作。人大對教科文衛法律貫徹執行情況的檢查和監督，是教科文衛法制建設的重要保障，是推動教科文衛事業改革與發展的動力。因此，人大執法檢查和監督工作要結合教科文衛工作的實際進行，不可走過場、搞形式。教科文衛法律作為社會事業法律，檢查中要結合法律精神，重點檢查法律的宣傳貫徹情況和社會對法律的認知程度，要檢查該項工作在政府工作中所處的地位以及經費保障情況，要檢查法律貫徹實施給人民群眾生活帶來了什么樣的實惠，要檢查法律在貫徹實施過程中遇到的主要障礙是什么，并要查找原因，找出解決問題的初步辦法。同時也要在檢查中發現法律本身存在的問題，并及時向相關立法機關提出修訂意見和建議，以使法律得到完善。
　　（作者單位：湖南省岳陽市人大教科文衛委員會）