新河改革對鄉鎮人大制度建設的重要啟示

　　2005年7月以來，以“民主懇談”聞名遐邇的浙江溫嶺在該市新河鎮再次啟動一系列民主政治探索：讓公民參與旁聽鎮人大會議審議政府財政預算；組織代表和公民參加公共財政和預算知識培訓；在新河鎮人民代表大會召開前引入民主懇談模式對預算草案進行預審；增加會期讓人大代表充分審議預算草案；以代表議案形式提出政府預算修正案并交大會表決；成立鎮人大財經小組作為閉會期間代表監督機構等舉措，讓新河改革成為各方關注和研究的重點。毋庸置疑，由于新河改革從人大預算審查切入，增加了公民參與和代表審議的程序，使得新河改革具有中國公共預算改革的意義；同時，新河改革對于中國鄉鎮人大走出困境、加強鄉鎮人大的制度建設、推進基層民主政治有著更為重要的啟示。
　　
　　一、鄉鎮人大是否需要設立常設機構
　　
　　1979年全國人大通過修改地方組織法，在縣級以上的人民代表大會設立了常委會；1982年憲法的修改，恢復了鄉鎮人大，人大制度建設開始步入正軌。中國五級人大架構中，惟一沒有設立常設機構的就是鄉鎮一級人大，盡管憲法和地方組織法賦予鄉鎮人大許多重要職權，但這些寫在法律中的權力并沒有落實在現實生活之中。每年一次的鄉鎮人代會會期一般只有一天，臨時有選舉任務召開的會議往往也只有半天。由于會次少、會期太短，鄉鎮人大會議基本上只是走程序，人大代表在會議上審議發言的機會很少，更談不上對政府財政預算草案評頭論足，并可以用議案形式來修改。為此，許多學者和人大工作者認為，鄉鎮人大主席團只是大會召集者，鄉鎮人大閉會期間沒有常設機構，導致鄉鎮人大的職權形同虛設，靠每年一次的會議來行使鄉鎮人大的13項職權幾乎是不可能的。
　　令人擔憂的鄉鎮人大的現狀，使得常設機構的設置似乎成了鄉鎮人大改革的主要選擇。許多地方人大出臺地方法規，為鄉鎮人大主席團賦權明責；也有的地方試圖以設立鄉鎮人大常設機構來解決這一困境，改變鄉鎮人大權威虛弱的現狀。據統計，全國31個省市自治區都對鄉鎮人大工作制定了地方性法規，有三分之一的地方對鄉鎮人大主席團的職權規定發生了偏差，賦予了鄉鎮人大主席團類似常委會的職權，如規定鄉鎮人大主席團有權決定本行政區域內的計劃、預算的部分變更；賦予主席團撤銷鄉鎮政府違反憲法法律法規的決定的權力；規定鄉鎮長出缺時，可以決定鄉鎮長的代理人選等，這就使鄉鎮人大主席團由一個會議召集機構變成了權力機構[1]。 2002年1月，湖南省新晃侗族自治縣人大常委會通過一項設立鄉鎮人大常委會的決定，賦予其在鄉鎮人大閉會期間行使審議決定重大事項權、人事任免權和監督權。全縣23個鄉鎮選舉產生了人大常委會，決定重大事項100多起，任免干部若干名。2003年11月，新晃這一做法被全國人大常委會法工委否定并叫停 [2]。于是有人大工作者呼吁，這樣的制度創新可能在現行法律中找不到明確依據，但相對于“一年一次會，主席團無實權，人大閉會無為”的鄉鎮人大現狀，能夠較好地解決鄉鎮人大閉會期間的缺失，能夠監督政府并獲得制度效益，有關方面應當寬容這樣的改革試點[3]。
　　浙江省溫嶺市新河鎮改革的實踐，卻給出了鄉鎮人大改革的另一種選擇：增加鄉鎮人大的會次和會期，細化政府財政預算草案的審議和監督，使鄉鎮人大的重大事項決定權和監督權真正落到實處。新河模式給鄉鎮人大改革和制度建設留出了很大的空間，較之設立常設機構的做法，更富有民主性和法治性。新河鎮在討論2005年財政預算案時，鎮人代會進行了一天半；3個多月后，新河鎮又召開人大代表會議，通報政府預算執行情況，接受代表們的詢問；2006年新河鎮人代會則安排了兩天的時間，主要用來討論財政預算案。逐漸增加的會期，使人大代表有較為充分的時間來審議和討論預算，向政府官員提出有關預算的詢問，醞釀提出修改預算的修正議案。所以，當新河鎮十四屆人大七次會議議案截止時，竟然收到了51件代表議案，其中有8件就是關于修正預算的議案，其數量之多，創中國鄉鎮人大會議期間議案之首 [4]。新河鎮政府的財政預算，最終根據代表提出的意見和大會通過的預算修正案進行了修改，給新河改革劃上了圓滿的句號。
　　對于鄉鎮人大是否需要設置常設機構，新河改革給出了否定的回答。鄉鎮人大職權薄弱和監督不力等現象有著深層次的政治體制原因，并非只是設置常設機構就能輕易改變現狀的。從代議民主的角度看，人民通過選舉委托代表行使自己的權利，其實質就是間接民主；如果再設置閉會期間的常設機構，容易虛置代表的職權，因而并非是最好的選擇，應當盡可能使代表直接行使職權。人大本身就是代議民主的產物，當代表選舉產生常委會時，等于將他們受托的權力再一次作出委托，于是在選民與代表、代表與常委會之間，形成了雙層代議（委托）關系；對于間接選舉產生的人大，這種代議（委托）更增加了層級。事實上，中國人大的兼職代表制和較高的代表名額上限，使得省市及全國層級的人大根本無法經常召集全體會議，討論需要由人大審議和決定的各種國家及地方事務，才采取了設立常務委員會來解決閉會期間需要開會行使的職權[5]。 隨著中國民主與法制進程的不斷推進，負有立法職權的全國和省級人大常委會，對于法律規定的“每兩個月至少舉行一次會議”都感到會議時間不夠，因而經常出現每月舉行一次會議的情況。可以想象，每年至少要開6次以上會議的常委會，與每年只開1次會議的大會，誰享有并直接行使著更多的國家權力？因此，法律規定常務委員會只是在人大閉會期間行使職權并向大會負責，每次代表大會期間要向全體代表報告工作。如果能夠做到經常開會來議政，就根本沒有必要以常設機構來取代能直接行使職權的人民代表大會。
　　發達國家議會的大部分時間都用在以年為單位的開會中，他們的議員名額控制在適宜經常開會的數量。法國國民議會有議員577名，參議院議員321名；德國聯邦議院則至少由656名議員組成；美國參眾兩院的議員總數為535名（眾院435，參院100）[6]。 法國議會每次年會從10月持續到次年6月，共9個月的會期；聯邦德國議會每年開會的時間較為特殊：每開會兩周便歇會一至兩周；美國國會現在每次年會通常持續260天以上。即使是年開會時間最少的瑞士議會，“兩院”的全院大會也要在每個季度各開會3周，每年還有為期一周的特會時間，但瑞士“兩院”的各個委員會在全院大會歇會時，仍繼續開會[7]。 國外議會的運作模式對于中國人大制度的改革有很好的啟示，而新河改革通過逐步增加會期的做法，恰恰證明鄉鎮人大完全有能力履行自己的職責，根本無須設立常設機構來代行其職權。
　　從鄉鎮政權建設的近期目標來看，處于基層的鄉鎮政權直接面對群眾，老百姓對鄉鎮政權也最為關心，應當更多發揮選民直接選舉產生的代表的作用，直接反映選民的呼聲。再說，鄉鎮規模較小，代表人數適合開會，凡是需要召集會議討論的應當開會解決，使負有參政議政使命的代表有更多直接參與的機會，不宜設立過多的政權層次。此外，國家的法院、檢察院也沒有設到鄉鎮一級，鄉鎮政權更多的是保證和監督憲法和法律在鄉鎮的實施，所以鄉鎮人大也沒有必要設立常設機構。但是，不贊成設立鄉鎮人大常設機構，并不意味著鄉鎮人大不需要輔助性的工作機構，鄉鎮人大下設辦公室并配備專職工作人員仍是必需的，事實上許多鄉鎮人大已經設立了辦公室或配備了專職工作人員，為鄉鎮人大服務。隨著經濟的不斷發展，應當逐步加強鄉鎮人大輔助工作機構的配置與建設，將其納入財政預算并給予保障。
　　
　　
　　二、新河改革對鄉鎮人大建設的重要啟示
　　
　　1.增加會次和會期是鄉鎮人大改革的首選。地方組織法第十一條“地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次”的規定，是指地方各級人大每年最起碼要召開一次會議，并沒有規定只能召開一次會議。由于鄉鎮人大的代表名額一般在40名到130名之間，較之近3000名代表的全國人大和近千名代表的省級人大，更具備經常開會審議的基礎和優勢；鄉鎮人大主席團成員中，主席和副主席任期與鄉鎮人大屆期相同，根據法律的有關規定[8]， 五分之一以上代表提議或主席團決定，都可以隨時召集鄉鎮人大會議，會期長短取決于會議的議程安排和有利于代表的充分審議，因此，增加會次、會期并不存在法律上的障礙。作為基層權力機關的鄉鎮人大，法律規定的職權雖然有13項之多，但集中表現為重大事項決定權、人事任免權和監督權三大類。鄉鎮人大審查批準財政預算和預算執行情況報告，既是行使重大事項決定權，也屬于人大監督權的范圍，是法律賦予鄉鎮人大的重要職責。選擇這樣的內容來改進鄉鎮人大會議，必須要有相應的會期時間作為保障，同時也應改革鄉鎮人大會議程序。
　　2006年3月召開的新河鎮人大會議會期為兩天，在增加代表審議討論時間的同時，還事先在會前發放2006年預算草案和細化說明，安排代表和公民參加預算知識培訓，分農業、工業和社會三組召開公民預算民主懇談會，為代表會前的民意溝通提供了一個平臺。新河鎮人代會增加會期及相應的議程安排，對鄉鎮人大改革有示范和借鑒的意義。除了在鄉鎮公共財政建設方面作出的探索之外，也為鄉鎮人大的發展和基層民主的推進展現了更為廣闊的天地。
　　2.細化鄉鎮人大審議財政預算的程序，是鄉鎮人大職權由虛轉實的有效途徑。許多鄉鎮人大會期短的原因之一，就是將審查和批準預算、決算報告僅僅只是作為程序來完成，加上政府預算編制簡略，普通代表根本看不懂預算報告，也無法發表自己的意見，簡單地審議和匆忙地表決，使鄉鎮人大審查和批準預算的職權基本處于虛位。在發達國家議會中，“預算即政治”，審查和批準政府提出的預算案以及監督政府預算的執行是議會最主要的職責，漫長的會期多半都用在了對浩如煙海的各類預算案的討論和爭辯上，加上議會所屬的龐大工作機構和具有專業知識的工作人員，使議員能充分表達意愿和提出意見。
　　在2006年延續的新河改革中，新河鎮不但公開了政府財政預算草案并予以細化說明，還在人代會前引入民主懇談模式，讓公民和代表一起來討論預算草案和細化說明，然后由參加懇談的財經小組匯總意見，形成預算初審意見并向人代會報告；人代會的預算審查程序是：審議——修改——分組審議——提出議案——審查議案——表決議案——再修改——審議并表決。審查預算草案需要代表的積極參與，但更需要科學嚴謹的會議程序作為支撐，才能充分表達民意和代表意愿，使最后通過的預算真正成為多方博弈后達成的共識，鄉鎮人大審查批準預算的法定職權也由此得以落實。
　　3.設立鎮人大財經小組，是鄉鎮人大閉會期間有利于代表履職的創舉。曾有人擔心新河設立鎮人大財經小組是變相的常設機構，并對其存在的法律依據提出質疑。仔細考察新河鎮人大財經小組的產生和組成人員，就會發現這是由鎮人大會議表決產生的一個代表工作小組，并非是鎮人大閉會期間的常設工作機構。人大財經小組的特點是：可以聘請若干專業人士來幫助代表開展預算方面的工作，在會議期間協助組織對預算的初審并向大會作預算初審報告，閉會期間負責了解和監督政府的預算執行情況，對重大預算調整可提請主席團召開鎮人大會議，由全體大會來審議決定。根據地方組織法第三十七條第三款和代表法的有關規定，鄉鎮代表應當組成小組聯系選民，開展活動。財經小組類似于按專業組織活動的代表小組，并沒有突破現有法律的框架，但又在代表小組活動形式和內容上有所創新，即會議期間和閉會期間都作為預算審查的小組聯系選民，依法開展履職活動。在新河改革過程中，人大代表組成的財經小組的作用并沒有完全發揮出來，或者還有待時間的檢驗，但作為鄉鎮人大代表工作的探索，其積極意義則不容忽視。
　　4.賦予基層人大代表議案的新內涵。所謂議案，是指要求列入人大會議議程的議事原案，地方組織法和代表法規定鄉鎮人大代表提出議案，必須具備兩項必要條件：即議案必須是屬于人大職權范圍內的事項；議案必須由鄉鎮人大代表五人以上聯名。同時，議案的形式要件有三項：即議案應當有案由、案據和方案。也就是說要寫明提出該議案的理由，指出該議案的法律和事實依據，論述其合理性和可行性，最重要的是要有解決問題的具體方案。決定案、決議案和人事任免案、財政預算案、罷免案，是鄉鎮人大議案的主要內容。一般情況下，這些議案多半由鄉鎮政府或人大主席團來提出，代表很少運用議案來提出對預算的修正建議并交付大會審議和作出決定，但新河改革賦予了鄉鎮人大代表議案的新內涵。
　　2006年《新河鎮財政預算民主懇談實施辦法》第九條規定：“人大代表可提出預算修正案，人大代表的預算修正權限包括：（1）削減；（2）否決；（3）增加，但必須同時提出其他支出項目的削減，以保持預算平衡。”這項極富創新意義的舉措，為鄉鎮人大代表提出議案作出了新詮釋：針對政府向人代會提出的財政預算案，五名以上鄉鎮人大代表聯名就可以提出預算修正案，顯然符合提出議案的兩項必要條件；針對政府預算中的某項資金安排，在保持預算平衡的前提下，提出削減或否決或增加的修正方案，也基本符合議案三項形式要件的規定，對于代表議案中的案由和案據，一般只作形式審查，關鍵要有可操作的具體方案。提交給新河鎮人代會審議并獲表決通過的兩件代表預算修正議案，正因為提出了“把計生四項手術費及外出調查經費從100萬元減少到50萬元，補充到村莊整治”和“從預備費中拿出50萬元補充到垃圾清運費”具體預算調整方案，才作為新河改革的重要標志之一，在中國鄉鎮人大代表議案史上留下創新的足跡。同時，出席新河鎮十四屆人大七次會議的95名代表[9]， 竟然在這次會議上提交了51件議案。無論這些議案是否都符合法律規定而成立，但代表們的履職意識和履職熱情隨著會前的民主懇談有了很大的飛躍。
　　5.針對性的培訓是提高代表履職意識和參政能力的重要環節。鄉鎮人大會議中，代表很少提出議案的現象非常普遍，甚至會出現屆期內代表議案數寥寥無幾的狀況。除了鄉鎮人大會期短、審議不充分、兼職代表制等因素以外，代表缺乏履職相關知識也是主要的原因。新河鎮人代會會前進行的預算知識和人大代表權利培訓，為民主懇談及預算初審、大會審議等增加公民和代表的預算知識，調動他們的積極性起到明顯的作用，也為新河鎮人大預算審查改革的成功打下良好基礎。但由于事先沒有安排更多有針對性的代表履職培訓，多數代表并不懂得如何寫議案，也分不清議案與書面意見的區別，以至于8件預算修正案議案中，有6件議案由于缺少具體的預算修正方案而未能提交大會審議，其他多為要求政府重視某項建設的議案，均被作為一般議案轉交政府有關部門處理[10]。 實際上，這里所指的一般議案就是代表的書面意見，代表們的履職熱情還需要通過更多的培訓學習來規范他們的履職行為，提高議案和書面意見的水平。如果新河鎮人大代表們提出的議案既屬于人大職權范圍，又符合議案形式要件，那么就必須列入大會議程進行討論和審議，由大會作出或不作出某項決議（決定）。即使51件議案中有一半或三分之一能成立，鄉鎮人大就需要召集更多的會議，安排足夠的時間來開會。
　　
　　目前，大部分鄉鎮人大固然缺乏多次開會的充分條件（包括政治和經濟等因素），但許多鄉鎮人大代表直至屆滿離職，也沒有提出過一件議案或書面意見，顯然是鄉鎮人大職權缺位的原因之一。缺乏必要的履職培訓顯然制約了代表的參政能力和作用的發揮，這也是新河改革給出的重要啟示。
　　
　　三、新河改革的局限性分析及建議
　　
　　新河鎮在鄉鎮人大改革和制度建設上的探索是有益的，許多做法也值得借鑒和倡導，尤其是2006年3月8日鎮人代會通過的《新河鎮財政預算民主懇談實施辦法》，是一份相當重要的鄉鎮人大制度文本。雖然其內容還比較粗糙，許多提法值得商榷探討，條文也需要繼續斟酌推敲，但其中鄉鎮人代會審議財政預算案的基本程序設計，既符合現行國家法律的規定，又體現出公共預算的基本準則，使鄉鎮人代會會場成為有聲有色的公共財政議事場所，其中所蘊含的民主價值和公共財政理念，所展現出的基層民主政治發展前景著實令人為之振奮。
　　由于歷史和體制存在的許多問題，新河改革仍然存在一些局限性。地處東部沿海的浙江新河鎮年財政收支達億元以上，即使在縣域經濟十分強大的浙江省內，新河鎮年財政總收入也相當于一個縣的規模[11]。 此外，建國后浙江一直實行省管縣的財稅體制，縣與鄉鎮之間的財政關系并不完全統一，但總體上鄉鎮財政享有較大的自由度[12]。 再則，溫嶺市長期以來大力推行的民主懇談會，使溫嶺人逐漸開始習慣以民主對話的方式來參與公共事務，影響政府決策。據溫嶺市介紹，早在2002年11月，該市的溫橋鎮就開始嘗試人代會與民主懇談相結合的模式，以擴大公民政治參與的途徑。特殊的財稅體制，充足的財力保障，多年來開展民主懇談所形成的公民社會基礎，都是新河改革得以進行和發展的重要因素，但這些因素也制約著新河模式的示范作用和持續效應，其他地方尤其是經濟欠發達地區的鄉鎮顯然不具備整套移植新河模式的更大可行性。但是，在增加會次與會期，細化鄉鎮預算審查程序，對鄉鎮人大代表開展履職培訓及充分發揮代表作用等方面，新河模式代表著中國鄉鎮人大改革的趨勢和方向。
　　從另一角度看，新河模式對于向更高一層級的人大預算改革推進的意義則更為深遠。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》已明確：理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制。按照中央、省、縣三級財稅體制的理想模式，鄉鎮一級財政很有可能被劃并到縣級財政，浙江的浦江縣已經開始進行鄉鎮財政體制改革試點[13]。 這種改革的趨勢將直接困擾新河改革的持續發展。因此，只有將新河改革模式向上推進至縣級以上人大，才能取得更大的進展，才能使人大真正成為公共財政建設的主導方。
　　對于新河鎮而言，如何持續及深化改革是接下來將面臨的新問題，有些提法也值得商榷和研究。我們非常贊賞溫嶺民主懇談模式，這種模式對于培養和訓練公民的獨立意識、參與意識和民主意識，逐漸形成建立和建設民主制度所需要的公民社會環境，起到了很大的作用。但在溫嶺澤國鎮所進行的參與式民主懇談財政預算試驗與新河模式完全不一樣[14]， 不存在理論和法律上的沖突。將民主懇談引入人大的提法，雖然富有溫嶺特色和創新效益，但容易混淆協商民主與代議民主的界限，可能不利于人大的制度建設，也有可能阻礙民主懇談本身的健康發展。建議修改新河實施辦法的標題和相應條款，重新界定兩種民主的程序。建議將實施辦法的標題改為《新河鎮人大預算審查暨民主懇談實施辦法》；民主懇談可定位為會前民意溝通及初審程序的一部分，作為代表審議和提出修正議案的民意基礎；增加公民列席旁聽人代會預算審議的條文，將已有的做法制度化，使人大的預算審議更加透明公開，更有利于密切代表與選民的聯系，也使代表在會議期間的履職行為置身于選民的監督之下。
　　關于鎮人代會的制度部分，還可以采取適當增加會次、提前一至兩個月進入財政預算初審、預算調整的限度等，進一步深化新河改革，為鄉鎮人大制度建設提供經驗。實施辦法第二十條規定：鎮政府應每季度向鎮人大財經小組匯報預算執行情況。實際上，2005年11月3日新河鎮財經小組成員和代表參加的預算執行情況民主懇談會就是一次鎮人代會。因此，此條完全可以修改為：每季度召開一次鎮人代會，聽取鎮政府匯報預算執行情況，回答代表詢問。這樣的制度設計更符合鄉鎮人大集體行使職權的原則，也可改變目前鄉鎮人大“閉會無為”的狀態。此外，預算的調整應設定一定限額，超過此限就應當啟動人代會進行審查，批準后才可以執行。而提前一至兩個月進入財政預算初審，是為了讓公民和代表有更充分的時間來審視財政預算計劃，作為初審程序的民主懇談會也可以在這個階段舉行，讓代表與民意之間有更為充分的互動和溝通。
　　
　　注釋：
　　[1]2003年全國人大常委會辦公廳研究室的一份報告顯示，黑龍江、河南、河北、福建、云南、貴州、四川、重慶、新疆、寧夏等省市區的地方性法規，把鄉鎮人大主席團定位為相當于同級鄉鎮人大的常設機關。
　　[2]參見任達：《湖南新晃縣試行設立鄉鎮人大常委會》，中國人大新聞網2003年11月6日。
　　[3]參見阮慧玲、田必耀、王宜峻、王永輝等：《鄉鎮人大的制度效益》，載《人民政壇》2004年第7期。
　　[4]參見胡念飛：《浙江溫嶺試驗鄉鎮治理新模式》，載2006年3月16日《南方周末》。該文稱，當天新河人代會共收到70多件議案，其中8件是預算修正案。經向新河鎮有關方面核實，這次會議共收到議案51件，其中8件是預算修正案。即使這樣的數字，相對于其他鄉鎮人大一年一次會議的代表議案數，也是非常高的。
　　[5]選舉法規定，全國人民代表大會的代表名額不超過三千名；省級人大的代表名額不超過一千名；設區的市、自治州人大的代表名額不超過六百五十名。
　　[6]蔡定劍、杜鋼建主編：《國外議會及其立法程序》，中國檢察出版社2002年6月版，第187~315頁。
　　[7]1958年以前，法國議會全年都在開會。1958年以后的憲法廢除了議會年會制，代之每年兩次例會加少量特會，第一次例會會期從4月開到6月；第二次從10月開到12月。然而，30多年的運行證實，壓縮會期使得議會無法處理政府提交的大量法案和其他事項。1995年法國修正憲法，恢復議會年會制（參見蔣勁松《發達國家議員的專職化》一文，《浙江人大》2005年第10期）。
　　[8]《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第十一條第二款：經過五分之一以上代表提議，可以臨時召集本級人民代表大會會議。第十五條：鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團。由主席團主持會議，并負責召集下一次的本級人民代表大會會議。鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席、副主席為主席團成員。
　　[9]據了解，十四屆新河鎮人民代表大會共有代表110名，第七次會議有95名代表出席。
　　[10]參見張芳撰寫的《新河鎮第十四屆人民代表大會第七次會議預算改革的全過程》，載世界與中國研究所《背景與分析》第98期，2006年3月16日。
　　[11][12]據浙江大學公共經濟與財政研究所朱柏銘教授介紹，2005年浙江省58個縣財政收入上億元，縣域經濟約占全省地區生產總值和財政收入的70%，連續4年百強縣總數居全國第一（參見白紅義撰寫的《浙江財政體制改革得與失》一文，《中國新聞周刊》2006年第16期）。
　　[13]2005年10月，浦江縣政府辦公室下發《關于開展“鄉財鄉用縣管”試點工作的通知》，在確保鄉鎮財政預算管理權不變、資金所有權和使用權不變、財務審批權不變的前提下，把鄉鎮作為縣財政一級預算單位，實行鄉鎮財政綜合預算部門化管理。該縣經濟稅源相對薄弱，財政收到規模相對較小的花橋鄉成為首個試點鄉鎮（參見白紅義《分稅制改革浙江路徑》一文，《中國新聞周刊》2006年第16期）。
　　[14]2005年4月，溫嶺在澤國鎮進行城建項目民主懇談試點，從12萬人中隨機抽出279名民意代表，分成16個小組討論30個城建項目預算，在四次討論基礎上填寫由專家事先準備的調查問卷，并對項目進行選擇。然后政府根據民意代表的選擇形成預算議案，提交人代會通過。澤國模式的意義在于公眾對決策過程的直接參與，與巴西模式相近，被譽為中國的參與式預算（參見世界與中國研究所《背景與分析》第94期，2005年12月1日）。
　　（作者單位：上海市人大常委會培訓工委辦公室）