代表離開原選區而未遷出本行政區域所產生的問題及對策

　　根據《代表法》的規定，凡“地方各級人民代表大會代表遷出或者調離本行政區域的”，“其人大代表資格終止”。而對各級人大代表沒有遷出或者沒有調離本行政區域而是在本行政區域另一個非原選區或非原選舉單位任職、工作或經商的情況如何處理，法律沒有規定。在實際工作中，就難以操作。
　　
　　一、存在的問題和困難
　　
　　人大代表沒有遷出或者調離本行政區域，依照法律規定是不能終止其代表資格的。而人大代表在任期內沒有違法，沒有調離本行政區，其代表資格一般都將保持到任期結束。這樣，弊端就顯而易見了。
　　第一，在實際工作中，不少人大代表由于其任職單位、任職地點、工作單位、工作地點和戶口所在地、居住地在本行政區域內變動，雖然離開了原選區或原選舉單位，但不能算“遷出或者調離本行政區域”，其代表資格依法當然繼續有效。人大代表未到換屆其代表資格終止只能由原選區或者原選舉單位依法罷免。如果原選區或者原選舉單位因種種原因沒有或不能及時依法罷免其代表職務，則造成部分原選區或原選舉單位事實上的代表職務缺位、代表數量減少的現象。
　　第二，人大代表異地保留資格與原選區或者原選舉單位已沒有隸屬關系了。所以，一是無法履行《代表法》規定的與原選區選民或者原選舉單位人民群眾保持密切聯系的職責和義務，也無法經常聽取原選區選民或者原選舉單位的意見和要求；二是提不出屬于原選區選民或者原選舉單位十分重視和非常關注的問題的建議、批評和意見；三是不能參加代表小組的活動，回答不出原選區選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問；四是不能被邀請列席原選舉單位舉行的人大常委會會議或專門委員會會議，不能了解常委會或專門委員會的工作情況；五是不能被邀請參加原選舉單位組織的執法檢查和專題調研活動，也無法了解原選區或原選舉單位有關法律、法規執行情況和國家機關依法開展工作的情況。當然，沒有調離本行政區域的人大代表也無法律依據參加新遷入或者新調入非原選區或原選舉單位的上述所有活動。在這種情況下，這部分沒有遷出或者調離本行政區域但依然保留代表資格的人大代表，已失去了依法履行職務的動力和場所，其從事代表活動的積極性也會大為減弱。這樣，與失職有何異？等于浪費了有限的政治資源。
　　第三，按現行慣例，為了便于工作，在人大代表的構成上，有許多人大代表是因為在各自的工作崗位上擔任了一定的領導職務，才被提名為人大代表候選人，并被選上人大代表的。但是，常常是新一屆人大換屆結束不久，隨著黨政機關領導干部人事調整、重新任命或由于干部交流和工作的需要，一些是人大代表的領導干部其黨政職務也隨之發生了變動。一是原來在鄉鎮、街道擔任領導職務的縣級人大代表，被調整到了本縣、市、區另外一個鄉鎮、街道或縣、市、區黨政機關及其所屬部門任職；二是原來在縣、市、區黨政機關所屬部門工作的縣級人大代表，被安排到本縣非原選區所在的鄉鎮、街道任職；三是原來在縣、自治縣、不設區的市、市轄區擔任領導職務的市級人大代表，被調整到本自治州、設區的市（區）另外一個縣、自治縣、不設區的市、市轄區或者自治州、設區的市（區）黨政機關及其所屬部門任職；四是原來在自治州、設區的市黨政機關所屬部門擔任領導職務的市級人大代表，被安排到本自治州、設區的市所屬的縣、自治縣、不設區的市、市轄區任職；五是原來在自治州、設區的市擔任領導職務的省級人大代表被調整到本省、自治區、直轄市所屬的另外一個自治州、設區的市或省、自治區、直轄市黨政機關及其所屬部門任職；六是原來在省、自治區、直轄市黨政機關所屬部門擔任領導職務的省級人大代表，被安排到本省、自治區、直轄市所屬的自治州、設區的市擔任領導職務的；七是原來在省、自治區、直轄市擔任領導職務的全國人大代表被調整到其他省、自治區、直轄市或中央、國務院所屬部、委、辦及直屬機構任職；八是原來在中央、國務院所屬部、委、辦及直屬機構擔任領導職務的全國人大代表，被安排到了省、自治區、直轄市任職。人大代表異地保留資格，導致有些地方黨政領導班子的主要領導不是人大代表（特別是有的鄉鎮、街道領導班子中連一名縣級人大代表都沒有）的局面出現。甚至因代表團沒有黨政主要領導出任代表團正副團長，使代表團無法開展正常工作，也不利于開好人代會。
　　第四，《代表法》明確規定，人大代表受原選區選民或者原選舉單位的監督。對一位人大代表來說，雖然到一個新地方工作并沒有遷出或者調離本行政區域，但實際上，已經失去了原選區選民或原選舉單位的監督，這有違《代表法》的立法意圖。
　　
　　二、應當采取的對策
　　
　　第一，建立人大代表退出機制，完善代表辭職制度。對現行選舉法、代表法、地方組織法進行修改，增設有關人大代表自愿辭去代表職務、因公辭去代表職務、建議辭去代表職務、勸解辭去代表職務的條款。明確規定人大代表雖沒有遷出或者調離本行政區域，但赴異地工作與原選區或者原選舉單位已無隸屬關系的，應當主動提出辭去人大代表職務；人大代表本人如果不主動提出辭去代表職務的，原選區選民或者原選舉單位，可以依法建議、勸解其辭去代表職務；如果人大代表不聽建議、勸解的，可以依法對其代表職務進行罷免。或者明確規定各級人大代表在任職期內，雖然沒有調離或者遷出本行政區域，但赴異地工作其原選區或者原選舉單位的代表資格自行終止，缺額另行補選。除此之外，還應當明確人大代表履行職務、代表資格終止、代表辭職及補選代表等具體規定，并且對代表資格終止、代表辭職和代表罷免的程序進行細化。使人大代表履行職務、資格終止、辭職、補選等活動和行為有法可依。
　　第二，減少干部和名人人大代表的名額。目前，在全國和地方各級人大代表中，各級黨政機關、人民團體、事業單位的領導干部及大型國有企業、民營企業的經理、演藝界的名人等所占比例較高。一是這個人群所占比例比其他人群高出許多，而其所代表的人群百分比又較少，這“一多一少”明顯對占絕大多數的其他公民不公正、不平等，應當進行糾正；二是在這個人群中的人大代表，因任職、工作、經商調動而沒有遷出或者調離本行政區域的可能性比其他人群中的人大代表概率要大得多；三是這個人群中的人大代表本職工作繁忙，其依法履行職責和義務、參加代表小組和人大常委會組織代表開展活動的時間和次數相對較少。無論從人大代表構成來看，還是從參加代表活動、依法履行職責和義務的保障上說，干部和名人中的人大代表名額都不適宜占人大代表名額總數的比例太高、太大。減少這一比例，在某種程度上也可以減少代表異地保留資格的現象。
　　第三，社會各方面和人大代表本身要提高對人大代表地位、身份、作用的認識。多年來，由于長期有關方面在推薦人大代表候選人時，片面理解代表的比例結構，忽視了代表的政治、法律和文化素質，過多重視代表在行業、部門的作用和對當地經濟發展的貢獻，輕視了代表的基本素質、參政積極性和議政能力。所以使人們產生了誤解，認為人大代表是一個光環、一種榮譽。因此，社會各方面和人大代表本身要正確認識人大代表的內涵和實質，正確認識人大代表的職權和義務。作為人大代表還要增強選民意識，時刻從代表人民利益、反映人民心聲、體現人民意志出發，增強依法履行職責的責任感和使命感，認真履行代表職責，積極發揮代表作用。有了這樣的覺悟和認識，社會各個方面和人大代表本人才能重視人大代表這個群體；才能正確認識到人大代表這個法定資格和職務不是個人的私有資源；才能意識到異地保留資格，既是對政治資源的一種浪費，也是對原選區選民或者原選舉單位不負責任的表現，還是一種自私自利的行為。因此，作為一名人大代表當長期脫離原選區選民或者原選舉單位時，應主動提出辭去代表職務。這樣可以騰出有限的代表名額，讓原選區選民或者原選舉單位選擇更能代表本選區選民或選舉單位利益、反映本選區選民或選舉單位心聲、體現本選區選民或選舉單位意志的人，擔任人大代表這個法定職務。
　　（作者單位：新疆維吾爾自治區人大常委會環境與資源委員會）