拉丁美洲經濟發展中的經驗和教訓

　　第二次世界大戰之后，拉丁美洲曾經歷了進口替代工業化時期，在將近30年的時間中，拉美經濟保持了較高的增長速度，從而成為世界上經濟增長最快的發展中地區。1982年，在經受了債務危機的沖擊之后，拉美經濟發展陷入低谷。此后，拉美國家在發展模式、發展戰略和發展政策等方面進行了較大的改革，試圖找到一條新的發展道路。在長達20多年的改革進程中，拉美國家的政治、經濟和社會發展出現了較大的變化，這一變化也加大了拉美各國之間的差異。
　　一、國民經濟的高速增長不會自動改善收入分配，如果政府沒有相應的收入分配措施加以調控，財富分配的兩極分化的趨勢會隨經濟增長的加速迅速擴大，從而加劇收入分配不公的現象
　　拉丁美洲曾經歷過長達數百年的殖民統治，其后果之一是社會財富分配嚴重不公。第二次世界大戰之后，拉美國家開始推行進口替代工業化發展模式，實現經濟的高速增長成為這些國家擺脫貧困的首要目標，因此政府不惜一切代價推行進口替代工業化戰略，追求經濟的高速增長。在這樣的背景下，拉美國家受聯合國拉美經委會理論的影響，對收入分配問題的認識出現了偏差。該理論認為，經濟高速增長會使富人數量大量增加，其投資和消費也必然會相應增加，從而通過對經濟所產生的乘數效應，帶動就業增加，其結果自然會使財富逐級流向社會其他階層，進而提高全社會國民的收入，最終使收入分配狀況得到改善。因而在1950—1980年的經濟高增長期內，許多拉美國家政府沒有明確的改善收入分配的政策。但最終事與愿違，理論家們預先想象的前景并沒有出現，相反隨著經濟的高速增長，財富大量向富人集聚，拉美歷史上形成的收入分配不公現象進一步加劇。上世紀70年代，在拉美經濟增長達到頂峰時期，一些拉美國家反映收入分配不公的基尼系數也同時創下了紀錄，在巴西該指標高達0.66，在哥倫比亞和秘魯分別達到0.61和0.60。巴西10%的最富裕家庭占有收入的60%，最低收入和最高收入之間的差距高達43倍。兩極分化的直接后果便是窮人隊伍迅速擴大。盡管在經濟高增長期，政府利用財政優勢采取相應措施，在一定程度上緩解了收入分配不公造成的社會矛盾，但是，當上世紀80年代拉美經濟失去增長的活力之后，政府喪失了財政優勢而不得不削弱社會開支，貧困問題日益突出，財富兩極分化所造成的社會矛盾日趨尖銳，拉美國家的社會形勢始終處于相對緊張的局面，在一些國家甚至爆發社會動亂。
　　收入分配的嚴重不公直接危及到拉美國家的政治、經濟和社會發展。時至今日，由于壟斷財富的利益集團的勢力不斷強大，政府改善收入分配的舉措變得異常艱難。目前，拉美不少國家都面臨著收入分配嚴重不公、政府對此難有作為的尷尬局面，占人口40.6%的2.13億人口（2005年）不得不在貧困線下掙扎。
　　二、經濟高速增長造成的區域發展嚴重失衡和城市化無序地、急劇地惡性擴張，使得拉美中小城鎮和農村被邊緣化
　　在巴西的里約熱內盧，在委內瑞拉首都加拉加斯，其城市的邊緣地帶布滿了密密麻麻的極其簡陋的棚戶區，從最靠近城市的山頭開始，簡陋的住宅一座緊挨一座地由山下往山上蓋，布滿一座山頭后接著往下座山頭蔓延，漫無邊際地不斷地往四周延伸。這類主要由城市貧民和外來移民組成的貧民區自成體系，成為城市犯罪的高發地區和游離于城市發展之外的邊緣地帶，不僅政府管理難以觸及，就是非貧民區居民都難以進入。這在拉美許多國家已經成為一種獨特的城市現象。
　　盡管拉美國家政府花費巨資向這些貧民區提供最低社會保障，但仍難以改變它們被邊緣化的趨勢，城市貧民區繼續不斷擴大。其主要原因是，拉美國家在依靠進口替代工業化拉動經濟高速增長時期，工業發展主要集中在少數中心城市，國家將大量投資集中在這些城市及其工業部門，使它們成為經濟高速增長的中心極，從而吸引了大量的外來人口和農村移民，造成城市規模與經濟增長的速度不成比例地膨脹。為此，政府不得不將更多的資金投向中心城市的基本建設，結果卻以犧牲其他地區和廣大農村的發展為代價，造成這些地區不斷地被邊緣化，從而進一步加速了這些地區的人口向中心城市轉移，其速度甚至超過了城市發展的實際可承受力。
　　實際上，拉美國家的城市化進程就是在一些地區和農村被不斷邊緣化，少數城市不斷地、無序地膨脹的惡性循環中得到推進，結果是城市化和邊緣化結伴而行，由此產生的一系列經濟和社會問題成為困擾拉美國家發展的難題。
　　三、無論任何形式的外資，對一國經濟發展的影響都有其兩重性，因而在利用外資的同時，要最大限度地利用其優勢，盡可能地限制其不利的一面
　　對此，拉美國家有著深刻的教訓，也付出了沉重的代價。拉美國家曾經不切實際地走舉債發展的道路，結果陷入債務危機之中，至今經濟發展仍受巨額外債的束縛。出于保護本國民族工業發展的需要，在實行進口替代工業化時期，拉美國家限制外國直接投資涉足國內許多工業部門，主要依靠對外舉債解決資金短缺的矛盾，采取了用外債促增長、用增長還外債的戰略。從1970年起，在很短的時間內，拉美外債急劇膨脹，并呈現出加速增長的趨勢。1970年，拉美外債總額為161.25億美元，1975年增加到440.5億美元，1980年猛增到2303.58億美元，債務負擔遠遠超過了國民經濟的實際承受能力，從而陷入借新債還舊債的惡性循環之中。此時，外債不但難以成為經濟增長的動力，反而成為經濟增長的負擔，最終當資金鏈條斷裂之后，它在1982年將所有拉美國家拖入了債務危機之中，這時拉美外3f78432de3a894f383f2d3e46b57a3117e09854b62aadde2ceedbd242b9a60bd債總額業已高達3287億美元，拉美國家不得不依賴國際貨幣基金組織的資金救濟。此后，拉美經濟經歷了“失去的10年”，沉重的債務負擔成為拉美經濟增長的最大制約因素。目前，不僅許多拉美國家的經濟政策不得不繼續受制于國際貨幣基金組織，而且他們在巨大的債務壓力下在經濟政策的選擇上也難有回旋余地。
　　除外債之外，對待外國投資同樣應該限制和利用并舉。1982年債務危機之后，拉美國家逐漸向外國資本開放本國市場，外部資金大規模地流向拉美。上世紀90年代，拉美外國直接投資由初期的110.66億美元增加到770.47億美元，這對拉美經濟走出80年代“失去的10年”產生了積極的影響。但是，拉美經濟對外資的過度依賴和外資的流動性的加大，增加了拉美對外部門的脆弱性和經濟增長跌宕起伏的波動性，90年代以來拉美經濟增長態勢同外部資金流量變化趨勢密切相關。在90年代后半期墨西哥、巴西和阿根廷先后發生的金融危機中，外資流向的突然改變成為危機爆發的直接導火線。即便是外國直接投資，通過以利潤轉移的形式向外轉移的資金的逐年增加對一國經濟的潛在的不利影響同樣不容忽視。
　　債務危機之后，自1999年以來拉美國家再次成為資金凈流出地區，而且凈流出資金的規模逐年增加，2004年達到了639億美元，2005年進一步增加到675億美元，其中外國直接投資的利潤轉移的增加是重要因素之一。以智利為例，向外國直接投資支付的利潤占其出口比重由上世紀90年代中期的9%增加到2004年的21%，遠遠高于同期外債還本付息占出口4%的比例。
　　四、完善的市場機制需要完善的政府監管和調控機制相配套，在經濟和社會發展進程中市場不能取代政府的作用
　　上世紀80年代初發生的債務危機之后，拉美國家開始實行以市場為導向的結構性經濟改革，國家對經濟進行直接干預的模式發生了根本的變化。經過20多年的改革實踐，拉美國家在經濟改革的成效方面出現了明顯的分化。在完善市場機制的同時，加強了政府的監管和調控職能的國家，其經濟運行基本實現了良性循環；相反，在強化市場機制的同時，國家的監管和調控嚴重缺失的國家，其結果是經濟和社會發展險象叢生，甚至陷于危機。
　　兩類國家的經驗教訓在于，如果在經濟改革中簡單地追求大市場、小政府的目標，忽視政府職能的發揮，其經濟和社會發展就難以擺脫市場的沖擊，尤其是在實現這一目標的轉型過程中，政府作用的完全弱化難以緩解改革成本對社會沖擊造成的嚴重后果，最終出現失控的局面。反之，如果在完善市場機制的過程中，政府有效地發揮其監管和調控的作用，可以在一定程度上控制改革的社會成本，最終實現經濟和社會協調發展。拉美國家改革成功的案例表明，在完善和強化市場機制的同時，政府對經濟監管和調控的能力，以及對弱勢群體提供社會保障的功能不能弱化。因此，在市場經濟機制下，這些國家政府的管理職能不僅做了相應調整，而且在某種程度上得到了加強。
　　首先是政府通過政策管理，對市場刺激下產生的某些消極因素進行必要的限制。例如，智利政府在開放資本市場之后，1991年針對大量短期投機資本的頻繁流動對經濟穩定所產生的沖擊，通過央行對短期資本實行無息準備金制度，加大短期投機資本的成本，從而限制了這部分資本的流入，有效地控制住了開放資本市場的風險，也較好地規避了墨西哥、巴西和阿根廷金融危機的沖擊。其次是政府通過目標管理，對市場行為進行必要的約束。例如，巴西、智利、墨西哥等國實行的通貨膨脹目標制下的浮動匯率政策，盡管這些國家的匯率主要由市場決定，但按照政府確定的通貨膨脹目標的限制，一旦實際匯率將對該目標產生不利影響，央行就會實行某種形式的干預。盡管這些國家的央行是獨立的，但是由于政府同時實行通貨膨脹目標下的貨幣政策和其他宏觀經濟政策，因此央行對外匯市場的干預體現了政府的監管和調控意圖。再如，巴西在出售國有企業的時候，明確規定了企業的未來發展目標（企業的投資、技術更新、原企業員工留用比例等），通過這些目標對企業投資人進行制約。當然，在社會保障領域中，無論進行何種形式的改革，政府應當發揮的作用更是市場作用無法取代的。
　　（作者系中國社科院拉美所研究員）