資源性產品價格改革的基本思路

　　價格機制是市場機制的核心，科學的資源價格形成機制對促進資源合理配置具有重要作用。本課題研究的資源價格主要是指與國民經濟和社會發展關系密切的石油、天然氣、煤炭、電力、水、土地價格等。
　　
　　一、資源價格改革的指導思想和原則
　　
　　（一）指導思想
　　按照科學發展觀的要求，堅持市場化的改革取向，更大程度、更大范圍地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，逐步理順資源性產品價格關系，建立能夠反映資源稀缺程度和市場供求關系的價格形成機制，為建設節約型社會、轉變經濟增長方式創造良好的價格體制條件和政策環境。
　　（二）基本原則
　　市場取向、政府調控。一方面，在具有競爭潛質的領域，通過引入競爭機制，放松政府對價格的直接管制，讓價格在市場競爭中形成，充分發揮價格信號調節市場供求、優化資源配置的作用，促進資源的節約與合理開發，提高資源利用效率。對這部分資源性產品價格，必要時，政府主要依靠間接手段加以調控。另一方面，對部分不能形成競爭的經營環節，要加強和改進政府的價格監管調控，確保市場平穩運行和國家經濟安全。
　　統籌兼顧、配套推進。價格是國民經濟運行狀況的綜合反映，經濟體制和運行機制對價格形成具有十分重要的作用。資源性產品價格形成機制的改革，在一定程度上有賴于經濟體制改革的深化和市場體系的健全，并且需要財稅政策等方面的配合支持；資源性價格的變動，涉及生產、流通、消費各個方面。推進資源性產品價格改革，必須統籌兼顧，妥善處理各方面的利益關系。這些是順利實施改革的重要條件。
　　總體設計、分步實施。要堅持漸進式改革，科學確立改革的總體目標和方向，周密制定改革總體方案，反復權衡利弊得失和對有關方面的影響，積極穩妥地推進，力爭把改革的負面影響和不確定因素降到最低程度。要充分考慮各方面的承受能力，把改革的力度和社會的承受能力緊密結合起來，做好宣傳解釋工作，取得群眾和社會各方面的理解和支持，保持社會穩定。
　　
　　二、資源價格改革的目標和步驟
　　
　　（一）全面推進水價改革
　　水價實行政府定價，主要由地方價格部門進行管理。存在的主要問題是：水價水平總體偏低，污水處理收費難以滿足污水處理設施正常運行需要，水資源費征收標準普遍偏低且結構不盡合理，科學合理的水費計收方式尚未全面建立。
　　水價改革的基本目標是建立起一個充分體現我國水資源緊缺狀況，以節水和合理配置水資源、提高用水效率、促進水資源可持續利用為核心的水價機制；逐步使水價反映水的全部成本，包括水資源保護、開發利用、污水處理和其它與水環境相關的成本，促進水的生產運營單位真正實現企業化運行，推動全社會真正走上節約用水、高效用水的道路，形成一個人人珍惜水資源、人人節約水資源的良好局面。
　　一是加大水資源費征收力度。繼續擴大水資源費征收范圍，未開征的地區要盡快開征。根據水資源的緊缺程度，提高水資源費征收的標準，并保證“取之于水、用之于水”。抓緊制定統一的水資源費征收管理辦法，加強對自備水源的整頓，規范水資源費的征收、使用和監督管理。
　　二是推進農業用水價格改革。農業用水占全社會用水的近70%，節約用水潛力很大。推進農業用水計量收費，推行面向農民的終端水價制度，逐步提高農業用水價格。將農業用水各環節的水價，納入政府價格管理的范圍。加強監督檢查，取消各種搭車收費和亂加價，實行水價、水量和水費“三公開”，切實減輕農民的水費負擔。
　　三是提高水利工程和城市供水價格。對水利工程供給農業用水的價格，逐步提高到保本水平。對水利工程供給非農業用水的價格，盡快調整到補償成本、合理盈利的水平。城市供水價格要在強化成本約束、綜合考慮上游水價和水資源費等因素的基礎上，進行合理調整。新建水利工程，項目法人要與受水企業簽訂供用水合同或協議，確定包括基本水費和計量水費的售水價格。
　　四是加快推進污水處理產業化。全面開征污水處理費，并盡快把污水處理收費標準調整到保本微利水平。加大污水處理費征收管理力度，保證污水處理設施正常運行。
　　五是研究建立國家水權制度。建立總量控制與定額管理相結合的用水管理制度，完善取水許可證制度。探索建立水權市場，在有條件的地區實行水權有償轉讓，逐步利用市場機制優化水資源配置。
　　（二）積極推進電價改革
　　我國電力價格實行政府定價。現行電價形成機制仍是成本補償型的定價機制，較少考慮市場供求因素，不能充分發揮市場機制作用。
　　根據電力體制和電價改革的總體安排，電力價格改革的長期目標是在進一步改革電力體制的基礎上，將電價劃分為上網電價、輸電價格、配電價格和終端銷售電價；發電、售電價格由市場競爭形成；輸電、配電價格由政府制定。同時，建立規范、透明的電價管理制度。近期目標是在廠網分開的基礎上，建立與發電環節適度競爭相適應的上網電價機制；建立有利于促進電網健康發展的輸配電價格機制；實現銷售電價與上網電價聯動；優化銷售電價結構；具備條件的地區，在合理制定輸配電價的基礎上，實行較高電壓等級或較大用電量的用戶直接向發電企業購電。
　　一是逐步由市場競爭形成上網電價。建立競爭性的電力市場，對上網電價實行兩部制電價。其中，容量電價由政府制定，按發電機組平均投資成本的一定比例確定；電量電價由市場競爭形成。鑒于各地經濟發展的不平衡，也可以因地制宜采取其它競爭方式。
　　二是建立規范的輸配電價形成機制。輸配電價形成機制改革擬分三步到位：第一步，輸配電價按平均售電價格扣減平均購電價格確定；第二步，逐步過渡到以“成本加收益”方式核定輸配電價格；第三步，待電網發展比較成熟后，選擇激勵性較強的“價格上限制”或“收入上限制”等基于業績的管制方式。
　　三是建立有利于公平負擔的銷售電價定價機制。銷售電價改革方向是在用戶能自由選擇供電商的基礎上，價格由市場決定。競價初期，銷售電價仍由政府管理。銷售電價按負荷特性和電壓等級進行分類，對農業和居民用電價格單獨分類，實行定期校核和調整，盡量保持穩定；其他用電價格與上網電價直接聯動，以使發電市場的價格變化情況能夠及時傳遞給消費者。
　　四是實施煤電價格聯動，及時疏導煤電矛盾。在目前全面實施競價上網條件尚不具備的情況下，應按照已建立的煤電價格聯動機制，加強對煤價的調控，當煤價變化超出一定幅度且達到最短聯動周期后，在電力企業消化一部分煤炭漲價因素的基礎上，適時調整電價，緩解煤電價格矛盾。同時，認真研究煤炭價格形成機制，加快市場化改革，逐漸淡化行政干預。
　　（三）改進石油定價機制
　　目前國內石油價格按與國際市場接軌原則確定價格，即原油價格由購銷雙方按與國際市場進口成本基本相當的原則協商確定，成品油價格由政府根據國際市場成品油價格變化情況相應調整。當前的矛盾和問題主要是：成品油價格定價辦法不能真實反映國內市場供求關系和企業生產成本變化；成品油價格調整滯后，容易引發投機行為，影響正常的生產流通秩序；成品油價格調控區間水平不能適應市場形勢變化；成品油價格機制沒有為不同所有制企業提供平等的價格競爭條件等。
　　針對目前存在的矛盾和問題，近期改革的主要任務是完善石油定價機制。改革的基本原則是有利于促進節約石油資源和提高資源利用效率，促進經濟結構調整和增長方式轉變；統籌兼顧，妥善處理好各方面利益關系，促進國民經濟協調健康發展；積極穩妥，循序漸進，處理好改革、發展和穩定關系。具體措施：一是國內成品油價格與國際市場油價適度掛鉤。按加工成品油合理補償成本，適當盈利的原則確定。二是調整成品油調價邊界條件。將現行根據國際市場油價變化相應調整國內成品油價格的幅度適當降低。三是改進采價期的計算方法。將現行國際市場成品油價格月平均變化超過一定幅度時相應調整國內成品油價格，改為當國際市場油價一定時期內移動平均價格變化超過規定幅度時，相應調整國內成品油價格。四是允許社會加油站在國家規定的幅度范圍內自主定價，使零售價充分反映市場供求狀況。五是適當提高成品油價格的調控區間，使國內油價更加貼近國際市場實際情況。在完善石油價格機制的同時，要建立相應的價格疏導機制、利益調節分配機制，以妥善處理各方面的利益關系。要建立石油企業內部上下游合理的利益調節機制、相關行業的價格聯動機制、部分行業和弱勢群體財政補貼機制、石油企業漲價超額收入的財稅調節機制。從長遠看，隨著國內石油市場體制改革的深化，競爭性市場格局的形成，石油價格改革的最終目標是由市場形成價格。
　　
　　（四）完善天然氣價格形成機制
　　當前，陸上油氣田天然氣分為計劃內和自銷氣兩種，出廠價格分別執行政府定價和政府指導價。天然氣價格改革面臨的主要問題是：天然氣計劃內氣價格與自銷氣價格差距較大，造成用戶之間負擔不公平；天然氣價格水平無論與其他可替代能源價格，還是與生產成本相比都明顯偏低，影響企業生產積極性。
　　天然氣價格改革的目標是，在生產、銷售等環節建立起競爭性的市場結構，管道運輸實行第三方準入的情況下，由市場競爭形成。近期要進一步規范價格管理，逐步取消價格“雙軌制”；逐步提高天然氣價格，理順天然氣與可替代能源的價格關系；完善價格形成機制，建立天然氣價格與可替代能源價格掛鉤的動態調整的機制。
　　（五）建立市場化的煤炭價格形成機制
　　 目前煤炭價格面臨的主要問題是：煤炭與其他能源的比價偏低，且國內比價低于國際比價；煤炭生產成本核算不科學，未充分反映資源成本、環境成本等外部成本；煤炭市場體系建設不完善，市場競爭機制的作用發揮不夠；煤炭市場秩序不規范，行政干預較強。
　　 煤炭價格改革的目標是：按照積極穩妥、協調發展、合理成本、合理比價的原則，充分考慮經濟發展水平和用戶承受能力，通過推進配套改革，完善煤炭市場體系，初步形成適應社會主義市場經濟要求、充分反映煤炭市場價值、有利于上下游企業協調發展、市場化的煤炭價格形成機制。
　　煤炭價格改革的主要措施，一是進一步建立市場化的煤炭價格形成機制。今后政府要逐步淡出電煤價格協商體系，不再發布參考性價格，由煤、電雙方根據需求情況和國際煤價水平，自行確定交易價格，并對交易風險負責，真正發揮市場主體的作用。二是建立科學的成本核算體系。煤炭價格的合理水平是以成本核算mNyG6guLubYw5xvQp5vRxNQKn+WafDnnjIy0Jmn5zmw=完整、真實為基礎的。煤炭成本應該反映它的資源成本、生產成本、環境成本，以及退出和發展成本。以上述成本作為核算煤炭企業利潤的基礎，才能充分體現煤炭資源的使用價值。此外，盡快改進煤炭訂貨方式，推行長期交易合同，完善政府宏觀調控及市場監管，繼續深化企業改革，加快建立現代企業制度，推進電力體制改革和電價改革。
　　（六）完善土地價格形成機制
　　我國土地實行國家所有和集體所有制。土地價格方面存在的主要問題是：征地補償不盡合理，補償費用偏低，一些被征地農民的合法權益得不到有效保護；土地交易價格市場化程度不高，土地價值得不到全面體現，土地資源流轉收益分配不合理，土地利用效率不高，浪費現象嚴重。土地供給結構失衡，開發區工業用地過量供給，地價嚴重偏低，而經營性用地和住宅用地供給偏緊，導致價格偏高。
　　土地價格改革的目標是改革征地制度，完善征地補償辦法；健全土地收益分配機制，逐步擴大市場化方式形成土地價格的范圍，實現土地資源的市場化配置，使土地價格能夠及時反映土地市場供求和土地價值，反映我國土地資源的稀缺狀況。
　　一是改革土地征收制度。要保證依法足額和及時支付土地補償費用。必要時，要使用國有土地有償收入對農民予以補償。積極推行區片綜合價的補償方式，征地補償做到同地同價。同時，積極培育和探索征地價格市場化形成方式，嚴格執行耕地占補平衡和基本農田保護制度，征地價格要考慮開發補充耕地的成本。防止亂占耕地，切實保障農民的權益。二是推進土地資源市場化配置。要嚴格控制劃撥用地，經營性基礎設施用地要逐步實行有償使用。鞏固和擴大經營性用地實行拍賣、招標、掛牌方式出讓的范圍，工業用地要逐步實行市場化交易方式，減少協議出讓土地的數量。
　　三是建立規范的基準地價制度和協議出讓最低價制度。要根據不同地區土地資源狀況和經濟發展水平，確定基準地價，制定并公布協議出讓土地最低價標準，堅決糾正以低價或變相低價出讓的行為，防止國有資產流失和低效用地。
　　四是研究完善土地收益分配機制。探索建立土地收益基金，切實完善土地儲備制度，合理確定土地征收、出讓、轉讓等環節的收益分配機制，遏制片面追求土地收益的短期行為。
　　五是加強土地用途的宏觀調控。努力保持土地供需的動態平衡，嚴格按照土地利用總體規劃和年度計劃供地。
　　
　　三、資源價格改革的配套措施
　　
　　（一）推進體制改革
　　1.推進供排水管理體制改革。加快推進灌區管理單位體制改革。發展和規范農民用水合作組織，推進小型水利工程產權制度改革。加快城鎮供排水市場化改革步伐，真正實行政企分開。積極引進社會資金和外資參與供排水設施的建設與運營，采取特許經營等方式，通過市場競爭選擇經營者。
　　2.深化石油、天然氣體制改革。打破壟斷，從上游勘探開發領域，到原油加工生產領域和流通領域，全面放松市場準入限制，引入競爭機制，鼓勵各種形式的社會資本進入，逐步建立起統一、開放、競爭、有序的石油市場。要在天然氣上游生產環節積極引入競爭，逐步將天然氣管道運輸的銷售與運輸業務剝離，并實行管道運輸第三方準入制度，逐步建立起競爭性的天然氣市場結構。
　　3.加快電力體制改革步伐。在不斷完善廠網分開、主輔分離改革的同時，進一步推進發電企業的改革和重組，建立發電市場，推進競價上網。以此為基礎，進行電網輸、配資產分離的改革。
　　4.改革征地制度。依法保護被征地農民的合理土地收益，對農用地轉用和土地征用要嚴格依法和依計劃進行。
　　（二）健全財稅政策
　　1.調整資源稅政策：（1）逐步提高資源稅征稅標準。保證國家作為資源所有者正常的合理收益，促進資源的合理利用，避免社會收入過多向資源性行業傾斜。（2）將煤炭、石油等產品資源稅由按從量征收改為從價征收，或者改按占有資源儲量征收，充分發揮稅收杠桿對資源稀缺程度和資源稟賦差異的調節功能，促進資源節約和合理開發。（3）充分發揮財政職能作用，在高油價時期，采取適當收取特別收益金的方式，對石油企業獲得的高額收益進行調節，增加的收入主要用于成品油提價后對弱勢群體的補貼。
　　2.體現限制或鼓勵政策。利用稅收政策限制我國資源產品的出口或鼓勵資源性企業進口；研究對天然氣用戶的稅收優惠政策，鼓勵天然氣市場的開發和利用；對使用節能節水產品的企業給予必要的財稅優惠政策等。
　　3.提高各種環境稅、費征收標準，使之等于或大于其治理支出，實現環境成本內部化。
　　4.盡快出臺燃油稅，促進節約用油，體現多使用者多負擔的原則。
　　5.對農業等弱勢行業和低收入群體給予適當補貼，維護社會穩定。
　　（三）完善市場體系
　　1.加快我國石油市場體系建設。建立和規范石油現貨市場，積極促進能反映國內供求關系和資源稀缺程度的石油價格的形成，并建立國內自己的石油報價機構。在現貨市場不斷完善的基礎上，逐步推出原油和汽油、柴油期貨交易，并積極探索國內石油期貨市場對外開放的途徑，擴大我國石油期貨市場的國際影響，爭取石油價格的國際定價話語權。
　　2.建立城鄉統一的土地市場。充分考慮目前土地市場交易特別是在城鄉結合部土地交易的實際狀況，在一些經濟發達和土地市場發育成熟的地區，建立城鄉統一的土地市場，規范土地的交易，實現土地資源的優化配置，提高土地的綜合產出效益，切實維護農民利益并有效推進城鄉一體化進程。
　　3.打破地區封鎖、部門分割和行業壟斷。促進煤炭、石油、天然氣等資源在不同行業、部門、地區之間自由流動。積極推動煤炭企業的戰略性重組，打破地域、行業和所有制界限。打破地域壟斷，鼓勵三大石油天然氣集團進入對方區域相互開展業務，形成全方位的競爭格局。
　　（四）培育市場主體
　　1.深化國有資源型企業改革。要改變當前國有資源型企業普遍存在的國有股“一股獨大”、“內部人控制”、公司治理結構不規范等問題。加快對煤炭、石油、電力、水、天然氣等資源型企業進行規范的公司制改革，通過股權結構多元化，完善企業法人治理結構，建立有效的激勵和約束機制。
　　2.對國有經濟布局進行戰略性改組。培育和發展一批具有國際競爭力的大型國有能源企業集團，如盡快形成若干個億噸級大型煤炭企業集團，提高資源綜合利用效率。
　　（五）改善政府監管
　　1.建立職能完備的政府監管機構。將價格監管職能與成本、質量和市場準入等經濟性管制職能由同一機構負責。
　　2.建立健全監管的法律法規體系。法律法規是監管者行為的依據，是被監管者和消費者權益的保障。應加快《電力法》的修改，盡快制定實施《石油法》和《天然氣法》。
　　3.建立利益相關者間的制衡機制，提高政府決策的科學性、民主性和透明度。