創造性地做好《綱要》的實施工作國家發展改革委副主任

　　十屆全國人大四次會議審議批準的“十一五”規劃《綱要》，闡明了國家戰略意圖，明確了政府工作重點，反映了中華民族的共同愿望和根本利益。對發展改革部門來講，實施好《綱要》是今后5年的重要抓手和重要工作。
　　“十一五”規劃是在社會主義市場經濟體制已經初步建立但又不夠完善的體制背景下編制和實施的?！毒V要》的實施，主要發揮市場配置資源的基礎性作用；同時，政府要正確履行職責，調控引導社會資源，合理配置公共資源。具體講，分為五種情況：主要依靠市場機制發揮作用的領域，規劃實施的主體是企業，實施機制就是市場機制；重點任務主要通過完善市場機制和利益導向機制實施；公共服務領域的任務，各級政府要運用公共資源全力完成；約束社會成員行為的要求和任務，主要依靠法律手段加以落實；深化改革是政府的重要職責，改革任務的實施主體是政府。
　　從上述原則出發，我們研究起草了《關于落實<國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要>主要目標和任務的若干意見》?？偟脑瓌t：一是體現政府與市場在《綱要》實施中的不同功能，對政府在公共服務領域和涉及公共利益領域的職責，將目標和任務進行分解；對主要依靠市場主體自主行為的領域，不作目標和任務的分解。二是明晰責任主體，依據各部門的職責分工，將落實《綱要》的主要目標和任務的責任分解到相關部門；同時，將耕地保有量、單位國內生產總值能源消耗降低、主要污染物排放總量減少三個約束性指標的責任直接分解落實到各省、自治區、直轄市。三是突出重點，緊扣《綱要》提出的發展目標和戰略任務，從規劃、指標、法律、政策、項目、改革等方面明確責任主體，并不對《綱要》的所有目標和任務進行分解。
　　
　　一、以規劃落實《綱要》
　　
　　《綱要》是國民經濟和社會發展的戰略性、綱領性、綜合性規劃，有些具體任務，要通過編制專項規劃和區域規劃加以落實。要圍繞《綱要》確定的重點領域和重點區域，組織編制或修編相應的專項規劃和區域規劃，為《綱要》實施搭建完備的規劃平臺?！度舾梢庖姟诽岢隽擞嘘P部門需要編制的區域規劃和專項規劃，但如何編制好這些規劃，使之真正成為實施《綱要》的支撐，還需要做深入細致的工作。對于專項規劃而言，要改變編制領域過寬、重點不突出、操作性和針對性不強的問題，做深做實，使之達到作為項目審批或安排投資依據的深度。對于區域規劃而言，需要更新編制理念，特別是要樹立資源環境承載能力和空間均衡的理念，增強規劃的空間約束性，使區域內的人口、經濟、資源環境相協調，而不應將其編制成縮小了范圍的國民經濟和社會發展的“全面規劃”，更不應編制成匯總了各地區重點產業的“產業規劃”。
　　
　　二、以指標落實《綱要》
　　
　　《綱要》對指標屬性進行了功能區分，確定了8個有法律效力的約束性指標。這些約束性指標是中央政府在公共服務和涉及公眾利益領域對地方政府和中央政府有關部門提出的工作要求，是需要政府通過合理配置公共資源和有效運用行政力量確保實現的指標。耕地保有量、單位國內生產總值能源消耗降低、主要污染物排放總量減少等指標要分解落實到各省、自治區、直轄市。明確責任主體，建立相應的監測、評估和考核制度，是落實《綱要》的一大舉措，是社會主義市場經濟體制下宏觀調控的一種新嘗試，是促使發展切實轉入科學發展軌道的新機制。我們會同國土資源部和國家環?？偩郑瑢Α笆晃濉逼陂g各地區耕地保有量指標和各地區主要污染物排放總量指標進行了分解，會同能源辦對“十一五”期間各地區單位生產總值能源消耗降低指標進行了初步分解。
　　各地區耕地保有量指標的分解，是在確保實現全國耕地保有量控制目標的前提下，按照嚴格控制建設用地規模、嚴格落實建設占用耕地補償制度的原則，在對各地區“十一五”期間建設占用、生態退耕、農業結構調整、災害毀損等耕地數量減少的四個因素，以及土地開發、土地整理、土地復墾、農業結構調整等耕地數量增加的四個因素進行測算和平衡的基礎上，再參考各地區上報的耕地保有量數據確定的。
　　各地區單位生產總值能源消耗降低指標分解的總體考慮是：對各地區《綱要》中已經提出降耗20%或以上指標的20個省（區、市），不再對其指標進行調整；對低于20%的地區，按照國家統計局核準的各地區2005年能耗數據，運用計量模型對其“十一五”期間能耗下降指標進行分解。在模型的設計中，綜合考慮了各地區的發展水平、產業結構、能源消費總量、人均能源消費量、能源自給水平等因素。高耗能產業比重高、目前單位能耗高、能源消費總量占全國比重高、能源自給率低以及經濟較發達的地區，節能降耗的力度或權重要大一些。
　　各地區主要污染物排放總量控制指標的分解，是按照以下原則確定的：
　　一是在確保實現全國削減目標的前提下，綜合考慮各地環境質量狀況、環境容量、2005年排放基數、經濟發展水平和削減能力，對東、中、西地區實行區別對待。
　　二是原則上都要削減，但削減比例有所不同。東部地區一般要大于10%，中部地區一般在10%左右，西部地區一般小于10%，個別排放基數小、環境容量大的地區，排放量可以適當增加。
　　三是重點地域、流域和城市，應按相應污染防治規劃的要求削減污染物排放總量。
　　上述三個約束性指標，是各省（區、市）政府在“十一五”時期必須完成的硬指標。各地區要據此落實到市縣和有關單位，切實做到兩個“不能突破”：即使一些地區經濟增長速度超出預期目標，三個主要約束性指標也不能突破；即使一些地區因約束性指標的限制使得經濟增長速度達不到預期目標，三個主要約束性指標也不能突破。也就是說，相對于耕地保有量、主要污染物排放總量、單位生產總值能耗降低這三個“硬指標”，經濟增長速度只能算“軟指標”，是預期性指標，各地區要以完成約束性指標為前提來確定本地區“十一五”期間的經濟增長速度，在完成約束性指標的前提下，做到經濟增長速度能快則快；如果完成不了約束性指標，則要把經濟增長速度降下來。這幾個指標的提出和分解落實，完全符合鄧小平理論，符合“三個代表”重要思想，符合科學發展觀的要求。請同志們會后要向本地區的主要領導匯報好，取得認識上的統一。
　　
　　三、以法律落實《綱要》
　　
　　《綱要》提出的主體功能區劃、保護生態環境、資源管理、保護知識產權、調節收入分配、維護市場經濟秩序、保障人民合法權益、社會建設和管理等方面的要求，主要通過健全法律法規、加大執法力度等法律手段，并輔之以經濟手段加以落實。這些方面的任務，實施主體是全社會，實施機制是法律手段并配合適當的經濟手段。這些領域的任務，不是靠增加投資、加強建設能落實的，需要以法律為準繩，劃定一系列“不可為”的邊界，以此約束市場主體、各級政府乃至全社會的行為。為此，要通過修訂完善現有的法律法規，研究制定新的法律法規，加大執法力度等，為《綱要》實施搭建法制平臺。
　　
　　四、以政策落實《綱要》
　　
　　《綱要》提出的保持經濟平穩較快發展、轉變經濟增長方式、調整優化經濟結構、增強自主創新能力、建設社會主義新農村、促進區域協調發展、促進城鎮化健康發展、建設資源節約型和環境友好型社會等重點任務，實施的主體是多元化的，主要是企業、農戶等市場主體；同時，全社會各類組織和個人、各級政府都負有一定責任。由于重點任務涉及經濟社會發展全局，涉及全體人民的根本利益和長遠利益，單純依靠企業或政府都不可能完成，必須依靠企業、政府乃至全社會的共同努力。政府的主要職責是：通過制定和實施經濟政策，完善利益導向機制，使市場主體按國家的戰略意圖行事，并得到相應的利益。為此，必須圍繞《綱要》的重點任務，調整和完善財政政策、稅收政策、投資政策、產業政策、外資外貿政策，以及其他相應的經濟政策，促使企業、消費者等市場主體自覺地使自己的行為方向與國家戰略意圖相一致，為《綱要》實施搭建政策平臺。
　　
　　五、以項目落實《綱要》
　　
　　重大項目是《綱要》的支撐，也是實施《綱要》的具體抓手。在《綱要》編制過程中，我們對重大工程和項目，提出了三條選擇原則：
　　一是從重要程度看，選擇具有全局意義和深遠影響的重大工程，如對調整產業結構和轉變增長方式有重大推動作用，對破解瓶頸制約有重大突破作用，對某一領域或產業的發展有重大帶動作用，有利于破解社會普遍關注的熱點和難點問題，對“十二五”時期及以后的發展有奠定基礎作用的等。
　　二是從執行主體看，優先選擇需要由中央政府在國家層面組織實施的，特別是需要中央政府安排投資數額較大的，雖然主要應該靠市場調節和企業實施但需要國家統籌布局的等。
　　三是從工作基礎看，優先選擇前期工作比較扎實或有相當基礎的，確保“十一五”期間能夠啟動的。這些工程和項目，是中央政府有關部門在“十一五”期間必須組織實施的，責任主體必須落實到國務院各有關部門。投資主體要根據項目性質加以區分，有些可能要以中央投資為主，有些可能要以地方投資為主，有些可能要以企業投資為主，但抓好組織實施則是中央政府有關部門的職責?！度舾梢庖姟犯鶕鴦赵焊饔嘘P部門的職責分工，提出了組織實施重大工程和項目的責任部門，各地政府要積極做好配合工作。
　　
　　六、以改革落實《綱要》
　　
　　“十一五”規劃是發展的規劃，也是改革的規劃，“十一五”規劃能否順利實施，很大程度上取決于改革能否深入和切實取得實質性進展。同時，改革能否真正推進并取得成效，與政府自身的改革緊密相連，國有企業、醫療、教育、投資、金融等改革以及事業單位改革、社會管理體制改革能否深入，很大程度上取決于政府自身的改革能否深入。政府各有關部門要圍繞《綱要》確定的改革任務，強化改革責任，細化改革內容，制定切實可行的工作計劃，明確進度安排，不失時機地加以推進，為《綱要》實施搭建制度平臺。同時，國家發展改革委作為經濟體制改革的總體指導和協調部門，要加強對改革方案制定和配套措施落實的統籌協調，更加注重改革的規范化推進，及時把行之有效的改革措施用制度和法律確立下來。
　?。ㄕ栽谌珖笆晃濉币巹澗幹乒ぷ骺偨Y座談會上的講話）