人大監督與輿論監督相結合的制約因素分析

　　人大監督與輿論監督相結合，是從事人大工作和新聞媒體工作的有識之士一直想嘗試的一種監督形式。浙江省溫州市人大常委會與三家不同介質的新聞單位合辦的兩個欄目，走過了近三年的歷程，從實踐來看，效果較為明顯，各自的優勢得到了較好的發揮。但在實際操作中，也碰到不少問題與困惑。
　　
　　2003年9月，浙江省溫州市人大常委會聯合溫州電視臺、溫州都市報和溫州新聞網三家不同介質的媒體，分別主辦了《實事面對面》和《代表在線》兩個互動訪談欄目，進行了人大監督與輿論監督相結合的有益嘗試。經過近三年的運作，兩個欄目已在社會上特別是在該市各級人大代表中產生了一定的影響，也引起了國內法學界、新聞界專家的廣泛關注。它開辟了人大監督同輿論監督互動的新路子，解決了人大監督運作開放度不夠的問題，為人大代表依法履職創設了新的平臺，也較好地解決了輿論監督常遇到的阻力問題。然而，運行至今，主辦者遇到了不少困難和困惑。本文試對一些制約因素進行分析，以為兩個欄目更好發展提供一些有益的啟示。
　　
　　一、 關于法理依據問題
　　
　　在我國現行的監督體系分類中，有黨的監督、人大監督、行政監督、司法監督、輿論監督，等等。每種監督都有自己獨特的理論基礎和現實因素。而作為人大監督與輿論監督相結合的創新之舉，其法律依據在哪里，這是人們首先要追問的。
　　1.法理上的拷問。研究兩個欄目的合法性，應該追溯到我國根本的政治制度，追溯到我們國家的根本大法，追溯到我們國家最基本的政治理念。從我國的權力結構鏈來看，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民依法選舉產生并監督國家權力機關，國家權力機關產生并監督行政、審判和檢察機關，國家行政、審判和檢察機關各司其職，行使管理國家和社會事務的權力，從而形成具有中國特色的人民監督國家機關的基本框架。人民是國家的主人，人民行使權力的機關是各級人大和人大常委會，監督權是人大的一項重要職能。
　　而輿論監督從表面上看是新聞媒體的監督，實質是人民監督的一種媒體形式。沒有人民群眾就形不成公眾輿論，也就無所謂輿論監督。人民群眾是輿論監督的主體，新聞媒體只是輿論監督的載體。輿論監督的公開性和群眾的參與性使得它比其他形式的監督都更能直接體現人民的監督意志。
　　由此不難看出，人大監督和輿論監督最具人民監督的特征，都是來自人民、依靠人民、代表人民，又服務于人民。它們的共同之處是：主體是人民群眾，主要是人民群眾的代表和積極的政治參與者；監督的客體主要是各級各類權力的行使者；監督的目的不僅是揭露問題、批評缺點、反映人民的呼聲，還提出建議和意見，有較強的警示性和預防性；兩者都不直接處理問題，相對于內部監督來講，又都是一種外在監督。因此，人大監督和輿論監督相結合，從法理上推理，合法性是沒有問題的。
　　2.現實要求是否合理。相對于人大的立法權來說，人大監督權的行使顯得剛性不夠。從微觀層面來看，人大監督制度與機制不完善，主要表現在基本要素還不夠規范，自身運行的監督機制弱化；從中觀層面來說，人大監督還面臨著政治體制的障礙，主要表現在黨與人大的關系以及黨如何領導國家政權機關的問題；從宏觀層面來看，主要表現為國人民主法治意識的欠缺，人治的思想意識以及對外來政治體制的盲目崇拜，致使人大監督在現實社會中的影響力受到限制。
　　從理論上說，輿論監督具有人民性、公開性、民主性、獨立性等特征。但在現實中，輿論監督同樣存在著運作上的困境，政治性強而獨立性缺少。輿論媒體在組織機構、人事管理上隸屬于黨委，在行政管理、經費等方面又依賴于政府。因此，輿論監督的實際影響力也受到較大的制約。
　　作為行使國家權力機關監督權主體的人大代表，除參加一年一度的人代會審議政府工作報告和參加一些執法檢查、評議外，還沒有更多的載體能使他們發揮監督作用。因此，改進人大代表的監督方式，創設監督載體，增強輿論監督的權威性，增強人大監督的時效性，這對于加強社會主義民主政治建設與和諧社會的構建都具有較強的現實意義。可以說人大監督與輿論監督的結合，是現階段客觀實際的要求。溫州市人大常委會與媒體合辦的兩個欄目的成功，便是很好的佐證。有人稱這種監督形式是溫州人大的監督模式，也有人稱之為“第五種監督”。
　　3.法律沒有明文規定的是否可行。近年來，我國的法制建設取得很大成績，但在人大監督、新聞輿論監督方面的法律、法規卻很不到位，而且基本上沒有規定程序，造成了地方人大及其常委會和新聞媒體很難依照有關法律、法規來具體實施監督工作，造成了開展工作的不規范，影響了監督力度和監督效果。但是否就可以說法律沒有明文規定的事就不可以做，答案當然是否定的。法律沒有明確規定的，就應該允許我們做出符合社會發展要求的一些創新和探索。有些學者在“兩個欄目”成立一周年的專家論壇會上說，對法律的理解，除了看法律條文，還要研究法律精神。人大是民意機關，當然要反映人民群眾的意志、要求，這是它的本性。在人代會上，人大代表可以通過提議案的形式來履職，但還有一些形式沒有明文規定，法律不可能把代表履行職務的形式都規定得很詳細，因此，人大推導出其他行使權力的方式也是可以的。
　　
　　二、 關于創新阻力問題
　　
　　創新就意味著打破現有的平衡。對法律條文沒有明確規定作依據的創新，就會遇到更多的阻力和壓力。
　　1.黨政部門的認同度。現階段新聞媒體被看作黨和政府的喉舌，是宣傳黨和政府的方針、政策的工具，具有較強的政治性。輿論監督的主體是新聞媒體，而新聞媒體是在黨政機關具體指導下開展各項工作的。因此，黨政機關對新聞輿論監督的支持度決定著輿論監督的力度。而目前作為新生事物的輿論監督與人大監督的結合，有人說這是輿論監督的權力尋租，會削弱黨對輿論監督的掌控權。因此，在黨政部門的一些人中，對人大監督與輿論監督的結合，支持力度就會減弱，有的甚至不支持。在現實中，確實也存在有些黨政部門領導人不重視、不愿意接受人民代表大會的監督，少數領導人習慣于個人說了算，不能容忍別人對其權力的監督約束，認為人民代表大會監督“一府兩院”工作是“找麻煩”、“挑刺”，是“多了一個婆婆”。甚至還有人認為，監督就會否認黨的領導，是同黨委“唱對臺戲”。從事人大工作的同志也害怕監督觸犯黨的領導，影響與“一府兩院”的關系。由于人大監督與輿論監督的結合尚處于創新、探索階段，還沒有現成的法律法規或成熟的實踐經驗可以參照，因此，兩種監督權力的結合力度、監督力度，完全取決于領導人的思想意識和工作力度。如果主要領導人支持力度大，則兩個監督結合發揮的作用就強，工作成效就大。
　　2.監督對象的反作用力。人民群眾是國家的主人，是一切權力的主體，領導干部是人民的“公仆”，主人監督公仆是理所當然的。但事實上，在實施人大監督與輿論監督相結合的過程中，受到的限制因素較多。有的被監督者通過各種渠道向媒體主管領導施壓，有的向人大領導說情，有的直接恐嚇、威脅記者。由于人際關系的復雜，對欄目主辦人帶來了較大的壓力，致使兩個欄目在制作監督題材時，受制于監督客體，缺乏必要的獨立性和