中國信訪法律制度改革路徑探析

　　中國社會處在經濟迅速發展和社會體制轉軌過程中，各類社會矛盾的產生和沖突呈現多發的態勢，各類信訪活動持續增長，部分信訪活動人數眾多、規模龐大、持續時間較長、行為比較激烈，嚴重影響著社會的穩定，信訪制度成為社會關注的焦點。在2004年末，以于建嶸的《信訪的制度性缺失及其政治后果》調查報告更是引發了全社會對信訪制度的高度關注和理性反思。本文擬就信訪法律制度的改革路徑提出自己的一點看法。
　　
　　一、中國信訪法律制度研究述評
　　
　　信訪在國外稱為民愿表達或民意表達。由于社會制度、意識形態的差異，我國的信訪制度與國外的民愿表達制度存在著諸多區別。加拿大的公民投訴制度、法國的通信局和共和國協調員制度、韓國的民愿委員會制度是國外具有代表意義的民愿表達模式。在國內，信訪制度是我國民主政治制度的重要組成部分，是中國特有的一種人權救濟方式，是人民當家作主的重要表現形式。按照2005年1月5日國務院通過的《信訪條例》第二條規定，信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。
　　學術界對于信訪制度的研究有三種思路，一是改革論，以姜明安的《信訪需要創新機制》為代表。持改革論者認為，要改革已有的信訪制度，使之適應新形勢。具體思路主要是：統一歸口設置信訪機構，建立信訪雙重領導體制，強化基層信訪組織，配備相應工作人員；提高信訪立法層次，制定信訪法律制度；確定各級信訪范圍，分級受理，歸口或集中處理；加大民主監督，引入法律援助。二是弱化論，甚至是取消論，以于建嶸的《信訪的制度缺失及其政治后果》為代表。其內容是：撤銷信訪機構，確定司法權威，強化制度內的糾紛解決機制，即運用調解、仲裁、復議和訴訟等制度調處社會矛盾。三是折中論。折中論認為，在社會轉型期，社會沖突的出現使得政府迫切需要通過信訪機制來緩和矛盾。在現階段考慮強化或弱化信訪都將涉及相關制度的改造，而這些改造從時間和制度準備上都有所不夠。作為一種過渡制度，這種理論強化管理者的責任，保護信訪人的權利。1995年10月28日國務院發布的《信訪條例》廢止后，2005年1月5日國務院第76次常務會議通過、自2005年5月1日起施行的《信訪條例》即是這種理論在政府立法上的反映。
　　與日益發展的現實形成強烈反差的是，在法學界，信訪制度長期被視為人治的糾紛解決模式，無論是在糾紛解決機制的研究中還是在行政救濟制度的研究中，信訪法律制度研究都處于一種非常邊緣化的地位。從研究視角考察，現有成果多從政治學理論中的政治參與出發，或從社會學出發，從法律制度角度進行研究的法學成果相對較少。理論研究多以局部制度改良為主，思路主要集中在統一機構、配備人員、提高認識和加強管理上。從研究現狀看，各部門的專業性信訪研究較多，而把信訪與調解、仲裁、復議、訴訟等糾紛解決機制統一規劃、整體設計的成果較少。
　　信訪法律制度的研究意義在于，通過理論論證，實施依法治國基本方略，實現從依靠黨的政策辦事逐步向既依靠政策、又依靠法律辦事轉變，從依靠法律和政策的雙軌制向主要依靠法律轉變。通過制度創新，處理民間糾紛，降低管理成本，提高管理效率，運用法治思維化解矛盾，規范政府權力，維護公民權利，維護社會穩定，構建和諧社會，實現社會法治。
　　我國現有的信訪制度，對緩和社會矛盾、維護社會穩定發揮了重要作用。但是，隨著中國經濟迅速發展，利益分化日益嚴重，利益沖突迅速加劇，同時規則缺失使體制轉軌時期出現各種腐敗問題和社會不公現象，使信訪的數量持續不減，群體性事件此起彼伏。持續多年的信訪升溫和2003、2004年的信訪洪峰，已成為困擾黨和政府且關系中國改革、發展和穩定的全局性重大現實問題。信訪的現狀嚴重影響著社會穩定，而社會穩定又制約并引導著信訪工作的方向，這使得信訪制度與法治目標之間存在著不可避免的沖突。信訪制度的諸多功能中，聯系群眾、反映社情民意等作用趨于弱化，信訪方式亦成了相當一部分民眾維權的主要手段，組織化、政治化、涉外化的信訪傾向已經對社會和政府的有序管理構成極大的威脅。經過十幾年的實踐運行，信訪制度也凸顯出它的制度瓶頸。這項制度的設計及其運作中存在的缺陷也是導致當前中國信訪量居高不下、愈演愈烈的重要原因之一。
　　
　　二、中國信訪法律制度立法變遷
　　
　　為了適應加強社會主義民主和法制建設的需要，在認真總結建國以來信訪工作成功經驗的基礎上，國務院于1995年10月28日頒布了《信訪條例》，對信訪工作應當遵循的原則、信訪人的權利和義務、信訪事項的受理和辦理等做了規定，把信訪工作初步納入了法制的軌道。《信訪條例》實施九年來，對于密切黨和政府同人民群眾的聯系、保護信訪人的合法權益、規范信訪工作、維護信訪秩序發揮了重要的作用。
　　隨著改革不斷深化、經濟社會加速轉型以及社會利益格局的調整，信訪出現了許多新情況、新問題，主要表現在三個方面：一是信訪總量持續上升，越級進京走訪增勢迅猛。來信來訪總量的增幅呈現出“中央多、基層少”的“倒金字塔”型分布特點。二是信訪反映問題集中，多涉及群體性利益，上訪呈現出反復性、組織化等新的特點，跨地區、跨部門的串聯聚集上訪越來越多。三是信訪方式有時比較激烈，圍堵黨政機關、攔截公務車輛和堵塞鐵路、公路交通等過激行為時有發生。
　　產生上述問題的原因從制度層面來分析，主要有以下幾點：一是信訪渠道不夠暢通，有的地方或者部門對信訪人反映的問題推諉塞責或者截訪堵訪，最后矛盾上交。二是處理信訪事項層層轉辦，效率低下，造成矛盾堆積。三是對處理信訪事項的機關監督力度不夠。四是對侵犯群眾利益引發信訪的違法行政行為缺乏明確的責任追究機制。五是對新出現的破壞信訪秩序的行為，《信訪條例》缺乏必要的防范和制止措施。
　　按照以人為本、構建和諧社會和建設法治政府的要求，總結《信訪條例》實施九年來的經驗，分析新形勢下信訪工作出現的新情況、新問題，各方面都認識到，信訪工作既要有效保護人民群眾的合法權益，又要建立良好的信訪秩序，把問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態，維護社會穩定。2005年1月，新修訂的《信訪條例》就旨在暢通信訪渠道，創新信訪工作機制，維護信訪秩序，強化工作責任。
　　
　　三、中國信訪法律制度改革路徑
　　
　　信訪作為中國特色的一種權利救濟和糾紛解決制度，對管理者而言，處理問題的自由裁量權較大，解決方式較為靈活；對上訪者而言，無需過多專業知識，沒有受理范圍限制，沒有嚴格審級區別，不交納費用，卻存在解決問題的可能。而管理者的隨意使上訪者有更高期待，導致解決一個舊案件，卻引發出十個、百個新案件，有時還誤導一些人棄復議、訴訟等法律途徑而寄希望于領導人的批示，導致越級上訪、集體上訪、常年上訪。因此，信訪法律制度改革的難點在于如何實現揚棄和再造，構建一種制度，既能繼承信訪制度的已有經驗，又能符合中國民間的歷史傳統，就要通過制度創新，立足社會穩定，規范表達民愿，使其成為一種規范的制度安排，在社會穩定的基礎上，表達民情民愿，疏導民間糾紛，保障公民人權。信訪制度改革的難點既在于信訪制度本身的重構，也在于如何重構和創新整個救濟、監督和解決爭議機制，協調信訪、調解、仲裁、復議和訴訟的受理范圍，使其各有重點，功能互補，彼此銜接，運用各種糾紛解決方式化解社會矛盾。
　　無論未來中國信訪法律制度改革的路徑如何選擇，信訪法律制度要從兩個方面進行反思，一是整體設計，以現有糾紛解決模式為背景，宏觀設計信訪、調解、仲裁、復議、訴訟等多種糾紛解決模式的受理范圍和各自重點，彼此協調，相互銜接。二是微觀建構。以既有的模式為基礎，重構信訪制度，主要內容是修改現有制度，提高立法層次，細化信訪程序，明確信訪范圍，分級受理信訪，逐級處理糾紛，加強民主監督。從工作重點出發，提高基層的糾紛解決能力，將大量矛盾化解在群眾生產生活第一線，矛盾不上交，糾紛不激化，從基層民間減少和避免大規模社會沖突的發生。從生成機理思考，既尊重中國民間傳統，又借鑒人類文明成果，吸收國外類似制度經驗，將國際化的理念溶入本土化的制度中。
　　
　　參考文獻：
　　[1]姜明安：《信訪需要創新機制》，載《時事報告》2004年第2期。
　　[2]應星：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，載《法學研究》2004年第3期。
　　[3]刁杰成：《人民信訪史略》，北京經濟學院出版社1996年版。
　　[4]于建嶸：《對信訪制度改革爭論的反思》，《中國黨政干部論壇》2005年第5期。
　　[5]曹康泰：《貫徹新的〈信訪條例〉大力促進社會