一起單位丟失會計檔案案件的查處經過及其啟示

申璽朝　呂　玫　郭春榮

2005年10月?熏我們朝陽區檔案局依法對區屬某委所屬某單位丟失會計檔案的違法行為給予了行政處罰。這是我們在《北京市實施＜檔案法＞辦法》修改后辦理的第一起行政處罰案件。

一、案件查處經過

2005年7月14日，我局接到區屬某委所屬某單位的舉報，反映該單位會計檔案1９90年至2004年的現金日記賬、銀行存款賬丟失。我局立即派人前去了解，情況屬實。該單位會計6月23日向領導報告，出納員形成的會計檔案沒有歸檔，領導詢問，出納員回答丟失了。7月7日，該委財務科對該單位進行會計基礎工作檢查時發現，該單位會計檔案1９90年至2004年現金日記賬、銀行存款賬不知去向，并發現2003年至2004年現金日記賬和銀行存款賬為后補。

我局決定成立3人案件調查小組，迅速展開工作，根據掌握的線索對照法律法規進行分析，制定工作方案。同時，圍繞該單位會計檔案丟失認定、責任認定進行調查取證，先后3次進行現場檢查，與13人23人次開展詢問調查，取得證據材料16份。事實清楚?熏證據確鑿?熏認定該單位1990年至1９94年和2004年會計檔案的銀行存款賬、現金日記賬確實丟失，屬違法行為。

違法行為認定如下：

一是該單位檔案實體沒有實行集中管理。1990年至2004年銀行存款賬、現金日記賬沒有按規定向主管會計檔案的人員移交歸檔，檔案管理制度沒有得到落實，沒有設置專門的檔案庫房或專柜，長期存在安全隱患。違反了《檔案法》第五條、第七條、第十條第一款，《檔案法實施辦法》第五條第二款、第十二條，《北京市實施＜檔案法＞辦法》第五條、第六條、第十一條第一款，財政部、國家檔案局《會計檔案管理辦法》第四條、第六條第一款、第二款的規定。

二是當事人出納員沒有依法辦事。1990年至2004年會計檔案的銀行存款賬、現金日記賬未按規定向主管會計檔案的人員移交歸檔，沒有執行檔案管理制度；公私物品混放雜亂；發現會計檔案丟失沒有向所在單位領導報告，也未報案。出納員作為這部分檔案的事實保管者，是檔案丟失的直接負責的主管人員。違反了《檔案法》第五條、第十條第一款，《檔案法實施辦法》第十二條，《北京市實施＜檔案法＞辦法》第六條、第十一條第一款，財政部、國家檔案局《會計檔案管理辦法》第四條、第六條第一款、第二款的規定。

9月18日調查結束。案件調查小組寫出《ＸＸ單位丟失會計檔案案件調查報告》及擬處理意見，經局長辦公會研究討論，本著事實符合要件、證據確鑿充分、法律適用準確、程序合法的原則，做出了處理決定。2005年10月11日，分別向區屬某委及其所屬某單位送達了《限期整改建議書》和《行政處罰通知書》。依據《北京市實施〈檔案法〉辦法》第三十四條第（一）項、第三十五條、第三十七條的規定，給予區屬某委所屬某單位警告，并處罰款10000元；給予出納員警告，并處個人罰款1000元。責令區屬某委所屬某單位2005年12月30日前完成整改工作。建議區屬某委對當事人出納員給予行政處分。

區屬某委對所屬某單位檔案工作未履行有效的監督和指導的責任，限期于2005年10月31前研究制定出整改方案；2006年6月30日前完成整改工作。

10月18日，決定執行完畢。

二、難點問題的處理

這是一起嚴重的檔案違法案件，我們通過實踐體會到，查處工作的關鍵是把握以下幾個難點問題：

1、事實的認定問題，即1990年至2004年共15年的會計檔案到底是丟失了還是根本沒有形成？證據表明： 1990年至1994年的會計工作于1９94年10月12日通過了區屬某局組織的復查，有復查情況表為證；2004年的會計工作在2004年12月9日通過區屬某委會計基礎工作檢查，有檢查情況表為證；有證人證明，在給會計室幫忙時，看見當事人柜內有兩排開本大小一樣、紫紅色和綠色的賬本。據此證明：1990年至1994年和2004年6年該單位出納確實形成了銀行存款賬和現金日記賬。同時沒有充分證據證明該單位1995年至2003年這9年銀行存款賬、現金日記賬的存在，故只能確定6年的會計檔案丟失。

2、丟失時間、數量要件的確定，即到底什么時間丟失、丟失數量多少是此案又一個棘手的問題。出納員稱這部分會計檔案是在單位搬家時丟失的。據調查，單位搬家時領導專門研究了各環節工作，并明確責任到人，而且搬家當天一直到案發止，單位領導沒有接到因搬家丟失物品的報告，故沒有充分證據證明檔案是在單位異地搬家時丟失。因此?熏丟失時間、丟失數量兩個要件的確定，只能以2005年6月前發現丟失的時間為準。具體丟失時間、丟失數量不能確定。

3、法律責任的確定，即到底都有誰應承擔這起案件的法律責任？直接負責的主管人員指的是誰？行政機關做出行政處罰的依據必須是現行有效的法律、法規、規章，針對這一會計檔案丟失案件，責任涉及到幾個人：一是會計人員，沒有按照《會計法》和《會計檔案管理辦法》履行職責，會計檔案沒有按時歸檔；二是辦公室主任管理不到位（會計室設在辦公室）；三是領導作為單位法人代表負有領導責任。但是，《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《北京市實施〈檔案法〉辦法》沒有相對應的罰責。法規只提到“對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員依法給予行政處分”，其中的“直接負責的主管人員”指的是誰，業務主管還是行政主管沒有明確的法條解釋。因主管人員責任追究沒有充分的處罰法律依據，故此案沒有對主管人員責任進行追究和實施處罰。

4、處罰數額的確定，即為什么罰單位10000元？個人1000元？依據《北京市實施〈檔案法〉辦法》第三十四條第（一）項、第三十五條的規定，可以對該單位并處1萬元以上10萬元以下罰款，對出納員個人可以并處500元以上5000元以下罰款。之所以確定單位10000元、個人1000元罰款額度，我們主要考慮，這是第一起行政處罰案件，不是以罰款作為主要目的，而是想通過這種手段，達到教育目的，使各單位進一步強化檔案法制意識。另外，按照《行政處罰法》、《北京市行政處罰聽證程序實施辦法》規定，對個人處以超過1000元的罰款，當事人有要求舉行聽證的權利，為了減化手續，故將罰額確定在最低線。

5、如何對待辦案中來自各方面的干擾問題。在案件查處過程中，出納員幾次威脅說：“你們對1995至2003年會計賬沒有認定丟失、沒有追究領導責任等處理不合法，我認識某級領導，我的同學在市司法部門工作，對你們的處理我會咨詢他們，我會提起復議或訴訟的。”對于這些干擾，我們一方面不受影響，嚴格依法辦事，同時，在法律允許的前提下，教育處罰相結合，在做處罰決定時用好自由裁量權。

三、幾點啟示

（一）丟失檔案是我國檔案法明確規定的一種違法行為。但在本案中丟失檔案的時間跨度、價值、數量之大是觸目驚心的。這起案件告訴我們：

1、個別單位領導和檔案人員依法治檔的意識相對薄弱，在貫徹落實檔案法律、法規方面不到位。檔案法規規定的應該做什么，不應該做什么，目前在不少機關工作人員、特別是各級領導干部中意識淡薄。此案中幾任領導都說“沒人向我反映會計檔案不歸檔和丟失的事”。相當部分領導認為檔案工作有人管就行了，缺乏考核管理，實際工作中還存在著“說起來重要，忙起來不要”的現象。

2、上級主管單位檔案室履行監督指導職責不到位。《檔案法》第七條規定“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構或者檔案工作人員，負責保管本單位的檔案，并對所屬機構的檔案工作實行監督和指導”。此案中區屬某委由于檔案室檔案員對所屬單位檔案工作監督、指導的意識不強，加之兼職過多，無暇顧及對三級單位檔案法規貫徹落實情況的監督管理，也是造成違規現象發生的又一因素。

3、檔案工作制度落實力度不到位。本案中該單位也制定、出示了《會計檔案制度》、《會計交接制度》、《會計人員崗位責任制》、《安全和保密制度》，其中規定了“及時記賬算賬，科學管理會計檔案，做到妥善保管，存放有序，查找方便，不隨意堆放，防止損毀、散失和泄密”等內容，但由于監督約束不到位，形同虛設；檔案保管沒有設置專門的檔案庫房或專柜，長期存在安全隱患，致使會計檔案不歸檔問題長期得不到解決，造成這部分會計檔案丟失。

4、檔案人員履行職責不到位。一方面，檔案人員沒有按照《檔案法》規定，認真履行職責，不按制度辦事，對長期不歸檔問題沒有及時采取措施制止，也不主動向領導匯報，并沒有明確提出改進檔案工作的意見，造成檔案丟失違法行為的發生。另一方面，機構編制和崗位設置沒有檔案工作職位，使檔案人員身兼數職處于應付狀態，缺乏對檔案工作的鉆研與研究，造成檔案業務素質不高，難以履行管理職責，影響檔案工作的正常開展。

5、檔案安全保管制度不完善。檔案作為重要的歷史記錄，它的安全保管顯得尤為重要，特別是在檔案利用和單位搬家、檔案人員變動、交接等特殊情況下，相當部分單位沒有把檔案作為重要特殊的財產加以保護，沒有明確具體的制度和預案，使檔案安全受到威脅。

（二）這起案件的查處過程告訴我們：

1、領導的重視支持是案件查處得以順利進行的保證。此案在查處過程中得到了各級領導的關心支持，主管副區長指示“要依法辦案，嚴肅查處”。市檔案局法規處處長、區法制辦正副主任親自參加案件討論，及時給予法律指導。區屬某委領導也大力協調配合案件調查。區檔案局局長親自掛帥指揮，特別是案件每進行到關鍵環節，多次召開會議集體討論分析，慎重作出決策，保證案件查處始終在法律法規規定的范圍內順利進行。

2、執法人員必須做到事實清楚，證據確鑿。此案調查剛開始，執法人員僅用了兩天時間就完成了詢問調查和現場檢查，結論是“1990年至2004年會計檔案的銀行存款賬和現金日記賬丟失”。報局長辦公會討論，會上對這一結論提出質疑，認為沒有充分證據證明1995年至2003年賬目曾經存在過，怎么能談得上丟失呢？否定了執法人員做出的初步結論。

3、行政處罰適用法律要正確。此案執法人員對當事人的違法行為適用了《檔案法》第十條，確定當事人不歸檔的行為，就是據為己有。在局長辦公會討論時，提出不歸檔放在辦公柜里或者為了加班拿回家，這樣用“據為己有”一詞顯然不準確。

4、當事人的證言不能作為判斷案件的惟一證據，要充分利用人證、物證和檔案歷史記錄。此案發生后，我局圍繞該單位會計檔案丟失認定、責任認定進行調查取證。我們一方面先后與13人23人次開展詢問調查，取得證據材料16份，另一方面通過查找區屬某委移交進館的館藏檔案資料，取得了記錄該單位會計檔案確實存在的重要證據，最終確定案件性質和責任的追究。

5、執法人員在行為方式上必須符合法定要求和法定的時限。此案在調查取證階段，由于我們缺乏經驗?熏案件查處領導小組反復對案件討論分析，執法人員反復調查取證，占去辦案時間的三分之二，導致后面程序的進行時間就比較緊張。由于我們調整及時，才保證了時限不違法。即在3個月內完成了立案審批、調查取證、審查決定、送達執行、結案等法律規定的所有程序，特別是當事人享有的陳述、申辯、舉行聽證和行政復議、訴訟的權利，執法人員都在法定的時限內依法告知了當事人。

6、收集和制作的證據材料要做到合法、有效，足以證明違法行為的性質、情節、程度和后果。如：收集的證據材料要加蓋單位的印章，并有提供人簽字，筆錄文書中要詳細記載執法人員出示證件、亮明身份的情況，要注明被檢查（詢問）人對筆錄的意見，即有“記錄屬實”、“情況屬實”等字樣并逐頁簽名。

作者單位：北京市朝陽區檔案局