“吃空餉”頑癥

王禮鑫

以加強編制管理等措施治理“吃空餉”，治標不治本，消除其財政基礎才是治本之策。

說起“吃空餉”，1999年10月31日《經濟參考報》一篇《9歲吃“皇糧”，10歲穿“官服”》的報道，曾經讓人們“開了眼界”——當時，寧夏同心縣這個人口僅33萬的貧困縣，吃“皇糧”者多達1.1萬人，超編2800多人；其中，有“拿著俸祿不上朝”的“掛職干部”，“輪流”上班的“輪崗干部”，10歲的“娃娃干部”、“書包干部”，四五歲的“學齡前兒童干部”；記者發現，一個只有3座墓碑的陵園里，竟然供養著20個管理人員。種種“吃空餉”令人匪夷所思。事件披露后，同心縣進行了整頓，涉及這一事件的3名縣委書記也受到黨紀國法的懲處。

但是，8年之后，“同心現象”并沒有絕跡。其他地方暫且不提，5月23日《寧夏日報》頭版頭條報道，在最近一次清理工作中，全區清理出“吃空餉”人員1062名，其中赫然標明：同心縣105名。

難道說“吃空餉”成了頑癥?

“吃空餉”現象的“前世今生”

當前的“吃空餉”現象，主要有在編不在崗、死亡不注銷、調出不下編、冒領虛報工資等幾種形式，最典型、最容易引起公憤的是沒有編制且長期不上班領著全額財政工資。從“吃空餉”的典型形式看，可以說古今中外屢見不鮮。

例如英國，從君主立憲制度建立后到19世紀30年代，政府事務增加，文官數量激增，但現代財政制度、公務員制度尚未形成，受到“恩賜制”等影響，文官系統紊亂。我國英國史學者閻照祥曾經指出，文官薪俸參差不齊，收入多寡不等，實職、虛銜和干薪并存等，是當時英國文官管理混亂的重要表現之一。而所謂“干薪”，就是“吃空餉”。1730年代，第一任內閣首相沃波爾的兒子尚年幼，每年卻可支取400英鎊年金；有人一身多職、雇人代職；1780年，人們發現，有審計官竟然30年“不在崗”；個別部門中，領取干薪或雇人代職者人數竟然超過實際理事的文官。

再看今日的非洲國家喀麥隆，新華網8月16日的消息稱，該國公務員隊伍進行全面清查時發現，至少有4.5萬名已不在職的“吃空餉”公務員仍在領取工資，而這個國家目前登記在冊的在職公務員一共14.6萬名，退休公務員10余萬名。“吃空餉”人數占在冊公務員的比重接近31％，估計也是世界之最了。

中國歷史上也不乏“吃空餉”現象。清朝中后期，從中央到地方，官吏貪污腐敗日益嚴重，所謂“官侵”、“吏蝕”，手段之一就是“吃空餉”。史載，嘉慶十一年，直隸省司書(相當于會計)王麗南等私刻假印、舞弊營私大案暴露。王麗南串通24個州縣官吏，自嘉慶元年開始，“于地丁耗羨雜稅項下，俱有虛收虛抵，重領冒支等弊”，共侵盜銀31萬余兩。嘉慶十四年，工部書吏蔡泳受、王書常等人，在皇帝眼皮底下，采取假印舞弊、捏造大員姓名等手段共冒領銀物14次，總計價值7萬余兩。在軍隊中，綠營官兵待遇低下，糧餉不及八旗官兵的1／3，于是將官通過吃空額來補償，稱為“蔭糧”。大量冒濫吃缺，造成軍營實際人數嚴重不足，遇到上級檢閱，則臨時雇人充數，騎兵臨時借馬、水師雇尋漁民，堪為奇觀。清末新政、民國時代，“吃空餉”花樣翻新，國民黨軍隊中軍官“吃空餉”也是公開的秘密。

“吃空餉”消耗了多少財政

新中國成立到上個世紀80年代，“吃空餉”極為罕見。不過，隨著社會轉型、體制轉軌，政府財政、人事管理領域等一定程度的失序，“吃空餉”現象死灰復燃，90年代以來趨于嚴重。有跡象表明，在全國各地尤其是中、西部，地方、基層行政機關、事業單位、國有壟斷企業等，“吃空餉”現象絕非個別。2005年11月，中央機構編制委員會官員也承認：一些地方“吃空餉”現象較為普遍。據此，中央編辦決定，在全國開展清理“吃空餉”工作。

在此次全國統一開展清理工作以前，湖北、湖南、四川、安徽等一些地市或縣，前幾年已有所動作。如湖北大冶市2001年清理出“吃空餉”人員272人，湖南邵陽市2003年底清理出201人，四川南充市2004年10月至2005年8月清理出6760人，安徽亳州2004年清理出2484人。這些地方的清理工作，一方面產生了強烈的社會反響，引起政府高層及輿論對“吃空餉”問題的重視，一方面為全國范圍的清理工作提供了經驗。2005年底開始的全國范圍內的清理工作，目前仍在持續。

從媒體公開報道中提供的清理成果方面的信息看，清理工作取得一些成績。附表“部分省(區、市)清理情況”顯示，已完成清理工作的四川、海南、重慶、湖南、河南、寧夏、內蒙古等7個省及自治區，共清理出“吃空餉”者7萬多人。

清退“吃空餉”人員的直接效果是減少了政府財政支出。“吃空餉”人員年人均消耗財政支出的數額各地不一，用已披露的有關數據測算，河南是7365元，湖南、重慶均接近5000元；四川“吃空餉”人數中由于包括了被清理的吃救濟空餉的人數，年人均消耗財政支出較低，僅為1700多元。而陜西西安市副市長曾經估計，吃空餉者平均每人每年2萬元。根據2005年中國統計年鑒計算，這7個省份2004年行政管理費接近405.6億元，如果“吃空餉”者以年人均消耗財政支出5000元～2萬元計，上述7個省及自治區一年共減少支出3.5億～14億，行政管理費可節省0.9％～3.5％。

財政民主化是治本之策

閑職、干薪等“吃空餉”現象也是18世紀英國政府的頑疾。18世紀末以后，英國文官系統歷經兩次大的改革，到19世紀中后期政府體制趨于成熟，當然也消除了“吃空餉”。兩次改革的主要內容包括整頓財政混亂、立法強制清除閑職干薪、由議會決定文官薪金、文官職位分類、考任制、供給制等。改革在實質上先是完善了公共財政，徹底實現了西方式財政民主化，后來則形成了現代公務員制度。

具體來說，1780年到19世紀初，英國文官系統進行第一次改革。當時，除前述“文官薪俸參差不齊，收入多寡不等，實職、虛銜和干薪并存等”外，還存在文官錄用無常規可據、任憑要人指定以及文官管理混亂、效率低下等問題，“文官系統腐敗、瀆職和低效”。盡管這些問題引起了當時政界和世人的關注和批評，不過，批評的焦點和改革的切入點卻是財政混亂問題。比如，下院責令成立專門委員會調查政府財務和文官收支狀況，委員會后來提出改革措施包括：嚴格財務管理制度，統一賬簿謄寫格式和文字；廢除閑職干薪，裁減冗員，明確職守；實行統一的等級薪俸制，廢除額外收入；實行統一的退休和退休金制度；財政部等高級文官必須立誓廉潔守法，如若違反立即罷免……閑職、干薪，起初采用“自然消亡”方式，1797年后，方式改變，政府通過議會立法直接清除

了關稅和土地稅等部門中的一些閑職；1816年，又通過立法，將文官薪金由政府各部自籌自管改為議會核定。

改革當然不是一帆風順，也有停頓、徘徊，不過，側重財政整頓的第一次改革，從源頭上清除了買賣官職、貪污賄賂、虛銜、干薪等腐敗現象滋生的土壤，從財政支出方面進一步完善了公共財政體制，也奠定了現代公務員制度的財政基礎。至于錄用、考核、晉升等旨在改善文官素質、提高工作效率的革新，則是19世紀50～70年代第二次改革的主要內容；當時提出并采用職位分類、公開考試錄用、功績晉升制等辦法，以后又逐步完善，開啟現代公務員制度的先河。此后，英國政府保持了廉潔、高效。

眾所周知，現代西方政治文明發端于英國，英國現代政治文明肇始于1215年國王與貴族達成的限制國王納稅權的《大憲章》，功成于議會對國王及其政府的全部財政決定權的掌控。英國文官改革的經驗說明，以財政改革為切入點，建立現代公共財政制度，是根除腐敗、建立廉潔政府的治本之策。

當前我國“吃空餉”現象既是政府人事也是財政領域中一定程度的管理失序的產物。同人事管理領域的失序比較，當前我國財政管理更為混亂。由此，整頓財政，實現財政民主化，建立有中國特色的公共財政制度，是政府轉型的當務之急。當前財政管理中的混亂，從財政收入看，一方面是征稅能力不足，另一方面是“三亂”現象泛濫成災，其體制根源是稅費制度設計不合理，而政治根源在于納稅人的權利沒有得到保障，納稅人無法有效監督政府，其后果是政府收入結構不合理，地方、基層、部門、單位等分散了公共資金，中央或上級政府治理能力下降。

眾所周知，1990年代以來，政府全部收入包括預算內收入、預算外收入、制度外收入三部分，中央或上級政府實際上只控制監管了預算內收入以及一部分預算外收入，而少則數百億、多則數千億元的部門、單位制度外收入(“小金庫”)游離于監管之外。從財政支出看，預算內資金使用中的挪用、截留、低效等現象，問題還不算嚴重；但支出結構不合理，尤其是行政管理費膨脹迅速；不受控制的部分預算外收入及絕大部分制度外收入的使用，支撐了公務消費的巨大規模，如每年數千億的公車消費、公款吃喝、公款旅游、公款培訓等；而公務員收入分配秩序混亂、超編、“吃空餉”現象等，正是一些單位、部門收支混亂的外在體現。所以，以加強編制管理等措施治理“吃空餉”，治標不治本，消除其財政基礎才是治本之策。

(作者單位：上海師范大學法政學院)