“新農村運動”惠及城市貧困

蘇　琦　黃艾禾

“新農村運動如果開展得好，將在一定程度上減少農村到城市的人口流動。從這個意義上講，新農村運動能夠緩解城市貧困問題”

中央新“一號”文件的推出，表明統籌解決城鄉二元經濟格局已成為中國經濟政策的重心。那么，正在逐步推進的新農村運動，將會以何種方式影響中國的城市貧困問題。為此，本刊專訪了長期關注困難群體工作的中國經濟體制改革研究會會長高尚全。

中國新聞周刊：您對當今城市貧困人群的定義、數量怎樣判斷?他們形成的主要原因是什么?

高尚全：對城市貧困人群的界定，取決于各地的實際情況以及該地的貧困線。我國的實際情況是：一方面有大量的農民工長期在城市中工作，另一方面有大量的農民由于各種原因，失去了土地，有的轉變成了城鎮戶口。因此，我認為，恰當的界定方法應該是把在城鎮工作的農村戶口和居住在農村但是持有城鎮戶口的人都考慮進來，這也是國際通行的統計口徑。

按照以上口徑，我國城市貧困人口不僅包括擁有城市戶口的貧困人口，如下崗職工，還包括持有農村戶口但長期在城市中生活的人群，如農民工和失地農民。

城市貧困的原因和表現形式呈現出復雜性和多樣性。政策變革的因素，資源枯竭的因素，以及不可預料的其他因素，造成了城市貧困的復雜性和多樣性。大體上，城市貧困可以分為三種類型：一是伴隨著國有企業和集體企業改制下崗所形成的城市貧困；二是農村貧困向沿海發達城市的轉移：三是資源枯竭形成貧困。這就需要我們抓住導致城市貧困的根本原因，探究和尋找有效解決的正確方案。

中國新聞周刊：對于城市貧困人口的問題，國外有什么值得借鑒的經驗?

高尚全：國外經驗表明，應對城市貧困人口的方法，一方面要提供社會救助，比如，上個世紀30年代末期，美國經濟大蕭條，羅斯福政府通過為社會提供大量的失業救助、分發食品券等方法度過了難關；另一方面要積極創造就業機會。

中國新聞周刊：在目前的政績指標下，如何讓各級政府從“唯GDP論英雄”轉向重視提供就業機會等公共產品的政策取向?

高尚全：這需要建立中央政府的“有條件援助”機制，促進地方政府公共財政的形成和公共服務意識的增強。城市貧困人口中，相當一部分是有勞動能力，并且愿意工作但是沒有工作機會造成的。這一方面造成了勞動力資源的浪費，另一方面也增加了財政和社會保障的負擔。因此轉向以就業為導向的政策是解決城市貧困問題的一個關鍵。

中國的一個特殊問題是，要注重解決農村貧困向城市貧困的轉移問題。農村貧困人口向城市的轉移是我國目前城市貧困的來源之一。對于從農村轉移出來的貧困人口，地方城市政府應該給予相對寬松的環境，沿海發達城市應把這一部分人口統一納入城市管理之中，積極探索外來人口貧困問題的解決辦法。

此外還應從源頭抓起，加強農村勞動力服務體系建設，建立健全農村勞動力培訓的投入機制、運行機制、績效評價機制和管理機制，減緩農村貧困的轉移程度。

中國新聞周刊：不少資源枯竭型城市的經驗表明，靠發展“三產”來解決城市就業和貧困問題鮮有進辰，那么如何另辟途徑來提升這些城市的追血功能呢?

高尚全：資源枯竭型城市的貧困問題在國外也不少。解決這個問題需要跟城市的產業轉型和相關扶持政策結合起來，通盤考慮。我國多數資源枯竭型城市的一個特點就是產業單一，包括就業在內的整個城市的方方面面對資源的依賴性很強。一旦資源面臨枯竭，城市運轉就面臨危機。因此，合理調整產業結構，尋找替代產業成為資源依賴型城市的重要任務。需要修訂《資源法》，允許部分資源收入地方與中央共享，地方分享部分應全部用于城市發展持續產業，實現經濟轉型。

中國新聞周刊：目前正在推進的“新農村運動”能緩解城市貧困問題嗎?

高尚全：“新農村運動”的著眼點在農村，《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》(2006年“一號文件”)中提出的很多措施，都將有效提高農民收入，改善農村環境，縮小城鄉差距。新農村運動如果開展得好，將在一定程度上減少農村到城市的人口流動。從這個意義上講，新農村運動能夠緩解城市貧困問題。

中國新聞周刊：您如何看待貧困人口的代際轉移問題?

高尚全：貧困的代際轉移現象，人為的體制因素是一個重要原因。比如，教育與收入是正相關的，現在的學費很高，造成了貧困人口的子女上不起學，這必然導致貧困的惡性循環，對貧困人口的子女而言這是不公正的。政府要高度重視這個問題。解決了貧困人口子女的教育問題，也就遏制了這個惡性循環。這涉及到教育體制改革，要把這個問題放在政府職能轉變這樣一個大背景下考慮解決。