土地信用社試點半年

2006年５月19日，寧夏回族自治區平羅縣啟動了農村土地信用社試點工作。當地的農戶按照自愿的原則，在保留土地承包權的基礎上，將土地像銀行存款一樣存入農村土地信用社，土地信用社根據土地的地理位置、肥沃程度、升值潛力等確定級差性的“存地租金”，定期向農民發放。由“儲蓄”而集中起來的土地經過土地信用社的整理和公開招標競爭，出租給種田大戶或鄉鎮企業進行規模經營，用于辦企業、建市場、搞規模化種植和養殖等，這些用地大戶要按照所貸土地的地質地力差異和期限的長短繳納貸地租金。貸地租金高于土地信用社向存地農民支付的“存地租金”。土地存貸租金的差額歸村鎮集體支配，一部分用于土地信用社的日常運營開支，一部分作為集體的公共基金用于村鎮的基礎設施建設或其他的公益項目開支。

目前，平羅縣的農村土地信用社試點已進行了半年，已掛牌成立了平羅縣姚伏鎮鄉鎮級土地信用合作社和10個村級土地信用合作社。10個土地信用合作社涉及農戶5399戶，貸出土地17筆，貸出耕地1725.2畝，貸出荒地5786.1畝，實現經濟收入332.58萬元。實踐證明，這種嘗試是成功的。土地信用社的運行解決了農民進城打工致使大量土地荒蕪的問題，促進了土地的合理利用，同時也實現了規模經營，提高了生產效率。現在，寧夏全自治區正在積極進行土地信用社的推廣工作。

從性質上講，農村土地信用社是一種中介組織。作為中介組織，它主要負責承辦農村土地的依法轉讓、托管、轉包、互換、出租、承租，承辦農民集體所有的非耕地依法轉為建設用地，用于入股聯營及出租。需要說明的是，土地信用社依法進行的是土地使用權的流轉，而不是土地所有權或承包權的流轉。即是在不觸動農地所有權安排的前提下，擁有土地承包權和經營權的農戶在保留承包權的基礎上，將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，實現土地的規模經營和有序流動。

從根源上講，農村土地信用社的出現是現實經濟矛盾發展的產物。

我國從1979年實行農村土地承包制，20多年間經濟形勢的變化使兩對矛盾變得異常突出:農村人口數量不斷增加與耕地數量不斷減少的矛盾;土地分散經營與轉變農業增長方式，實現規模經營、集約生產之間的矛盾。為了解決以上矛盾，國家采取了延長土地承包期、鼓勵土地流轉、取消農業稅等措施，但效果都不理想。

農村土地信用社于是應運而生。應該說，土地信用社的出現是市場供求規律自發作用的結果。一方面，城鄉差距的拉大和農村隱性失業普遍存在的現實使大量剩余勞動力進城務工，使土地經營權的轉讓不僅變得必要而且成為了可能;另一方面，隨著農業產業化的推進，一部分有技術、會經營的個體農民和有一定規模的鄉鎮企業對集中使用土地產生了新的需求，由此，土地經營權轉讓的需求方和供給方牽起了手。

農村土地信用社這一新的模式從一出現就引起了很多爭議，其優勢與引起的擔憂并存。

降低了交易成本。農村土地信用社可以很好地解決信息不對稱和交易不經濟的問題，可以避免交易中的逆向選擇和道德風險，實現低成本交易，有利于土地資源的有效利用與合理配置。具體來看，我國農村實行的家庭聯產承包責任制的一大弊病就是導致了土地過于分散，農村自發的土地流轉多是以掌握少量土地的農戶為單位進行，在信息傳播渠道不暢通的情況下，必然導致交易雙方的搜尋成本和談判成本過高，市場交易實踐客觀上對建立土地流轉的中介組織產生了需求。中介組織能夠代表分散的農戶進行談判，提高農民的談判能力，減少交易費用，為土地流轉創造條件，而且可以更好地規范土地流轉市場，促進土地流轉的良性運作。

有利于堅持真正的土地集體所有制。對農民而言，承包了土地不等于擁有了土地私有權，只是獲得了創造財富的自然條件和生產要素，而不是擁有了坐收地租的經濟手段。在大量農民離開土地進城務工后，土地的使用權就應該合法轉讓。土地信用社一方面通過土地“存儲金”的方式使農民獲得了部分補償，另一方面也為土地使用權的流轉提供了途徑，實現了土地的經濟使用和規模使用，同時也阻斷了農村土地集體所有制向土地個人私有制變性的可能，堅持了土地政策的穩定性。在堅持土地集體所有的前提下，土地信用社的存在為集體經濟的發展提供了更好的條件。土地的存貸利息之差可以作為公共基金用于村莊的公共設施建設及公益項目開支。另外，土地貸給鄉鎮企業使用之后，也可以解決一部分本村居民的就業。

土地信用社的出現打破了我們思維上的禁錮，說明土地私有并非土地信用社和土地銀行運營的必要條件，穩定的土地使用權本身就可以成為“存、貸”的基礎。

對農民回收土地的擔憂。在寧夏土地信用社的試行過程中，有一個問題值得關注，即出讓期滿后，農民是否可以合法地“取回”土地。土地信用社相關的運行規則規定:如果協議期未滿農民就想取回土地，可以協商解決;在協議期滿之后，農民不愿意續存土地，可以依法收回。現在人們擔心的是，即使農民到時收回了土地，但因為在被租用期間，土地已改做種植以外的用途，有的業主成片租賃土地后，已經在耕地上建造永久性固定建筑物，有的甚至干脆租用耕地辦廠，土地基本的灌溉系統、地力地質都將受到影響，甚至無法再恢復用于種植業生產，如果這樣，農民有地也無法利用，有地也等于失地，其后期的生計如何解決？

失去土地的農民的保障問題。對于我國廣大的農民而言，土地的保障職能遠遠大于它的生產職能，土地是農民最后的退路和歸宿。農民轉讓土地使用權即意味著放棄了傳統的土地保障，新的可替代的社會保障必須跟得上才行，這就要求城鎮的社會保障制度體系向農民開放，讓農民根據自身實際在土地保障和社會保障之間進行理性選擇。如果選擇加入城鎮社會保障體系就應該放棄其在農村的土地承包權。當然，在制度設計上可以給一個緩沖期。在緩沖期內，通過土地信用社的形式，農民在保有土地承包權但轉讓使用權的前提下，收取一定的“存儲金”用于基本的生活保障。同時，也可以考慮讓農民將一定比例的“存儲金”用于繳納保險費，為農村城鎮化提供制度保障。

土地信用社的法律保障問題。土地信用社雖已在寧夏試點，但目前不僅缺乏相應的法律支持，而且其做法明顯與現有的法令相悖。《土地管理法》明確規定:“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，“農民集體所有的土地必須征為國有后才能出讓”。 2004年國務院下發的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》對原有土地政策雖有松動，但缺乏可操作性，其規定“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地的使用權可以依法流轉”，但這份文件并沒有給出具體的操作辦法，幾年來也未有全國性改革措施和法規出臺。無法律法規基礎給土地信用社的進一步推廣與發展設置了障礙。

雖然土地信用社在我國才剛剛開始試點，但它并不算新鮮事物，已經被很多國家和地區作為土地開發利用的一種有效工具而存在。如美國、瑞典、中國臺灣地區，均把土地信用社(土地銀行)作為推行土地儲備制度的有效工具，通過對城市和農村土地進行競爭性收購和市場投資而以此牟利。這些地方的土地銀行在推行土地政策、融通地產資金、辦理不動產信用及開發房地產方面均發揮了重要的作用。我們應該認真研究其發展思路，借鑒經驗，接受教訓，使我國的農村土地信用社能夠得到合理、規范地發展。

（作者單位:中央民族大學經濟學院）