建設服務型政府的檔案思考

目前，圍繞著對服務型政府的研究成為一個學術熱點。作為檔案學科，如何根據當前我國社會經濟發展變化，特別是面對政府行政管理體系改革的逐步展開，以國情特征作為重要依據，加強檔案學理論研究，合理地為檔案工作自身工作形式和服務模式定位，發揮檔案工作對建設服務型政府的服務作用，值得我們認真思考。

一、檔案工作為建設服務型政府服務是我國構建社會主義和諧社會的必然要求

改革開放以來，我國政府在推行行政管理體制改革中不斷改革和完善社會管理職能，取得了顯著成績。但是，隨著我國市場經濟的不斷發展，對政府的角色和功能定位產生很大的沖擊，傳統的管理型政府已經難以適應經濟迅速發展的要求，這就迫切需要政府治理模式的革新，也需要檔案工作與其改革同步進行。

1、目前我國政府社會管理面臨的突出問題——政府社會管理方式尚不能適應社會變化發展的要求。第一，改革開放以來，農村人民公社在改革后已迅速解體，國有企業承擔的大量社會管理職能被剝離，非公有制為代表的新生社會組織迅速成長，我國社會組織形態的變化要求改革和加強社會管理，迫切要求政府加大對社會利益結構的協調。第二，一些長期積累的深層次的矛盾尚未解決，又出現了一些不可忽視的新問題。一是糧食增產和農民增收難度加大，城鄉居民收入差距拉大。二是固定資產投資仍然偏高，特別是部分如房地產等行業過度投資的不良后果開始顯現。三是涉及群眾切身利益的不少問題還沒有得到很好的解決。如看病難、看病貴和上學貴、環境污染等方面還存在一些違法亂紀而損害群眾利益的問題。四是安全生產形勢嚴峻，煤礦、交通等重大事故頻繁發生，給人民生命財產造成嚴重損失。五是政府職能轉變滯后。一些政府工作人員搞政績工程，弄虛作假、奢侈浪費、甚至貪污腐敗等等問題嚴重威脅著國家的穩定和社會安定，影響到我國社會的可持續發展，這表明傳統的管理型政府已經難以適應經濟社會迅速發展的要求。政府只有在體制、觀念上實現轉變，才能有效解決面臨的棘手的社會問題。第三，與國際上公共服務水平較高的其他國家相比，特別是與我國處于同一經濟社會發展的中下等收入國家的公共服務水平相比，我國的公共服務水平較為薄弱。黨的十六屆五中全會把行政管理體制改革作為一項重要任務提出，溫家寶總理在人大政府工作報告中提出要建立“服務型”政府，這是社會經濟發展的必然要求，是構建社會主義和諧社會的需要。^①

2、為建設服務型政府服務是檔案工作的重要任務。第一，建設服務型政府需要檔案工作的支持。建設服務型政府。實行政務公開，以公開促進公正，用公正促進效率，需要用檔案記錄和反映這一歷史實踐活動，用檔案工作溝通政府和人民群眾的聯系；同時，檔案部門也是展示政府形象的窗口，缺少了檔案工作，政府各部門工作就不可能正常運轉。第二，檔案事業只有在政府行政改革的實踐中才能發展。作為承擔著保存歷史、服務現實、傳承未來的檔案。其存在的全部目的和意義更重要的是在于為現實服務。檔案學的產生和發展是以社會實踐的需要為動力的。檔案工作實踐的需要決定了檔案工作必須緊密圍繞社會現實的需要，并從具體的研究對象出發，在實踐中找準自己的位子，在高度理性的層面上把握自己所指向的實踐。通過理論指導實踐，又通過實踐檢驗理論，進而不斷提高檔案工作為實踐服務的水平。為建設服務型政府服務，這是當前檔案工作的重要實踐之一。

二、建設服務型政府的檔案思考

在現代社會走向民主、法制、誠信、公平、和諧的歷史進程中，檔案以其特有的方式發揮著獨特的作用。當前，檔案工作為建設服務型政府服務，主要應該抓好以下兩個服務：

(一)為政府行政體制改革和實現社會穩定發展服務

1、檔案信息為政府制定行政管理體制改革的方針政策服務。檔案信息作為人類社會發展的寶貴財富，既是連結歷史與現實的紐帶、溝通現實與未來的橋梁，又是反映文明與進步的標志，也是記錄歷史與文化的載體，起著十分重要的參考、憑證作用，是政府進行科學決策的依據。但檔案信息的這種真憑實證的價值屬性大多是以一種潛在的形式存在，只有通過開發利用。才能把潛在的存在狀態轉化為實際利用的階段，才能發揮其價值作用。即通過為政府行政管理體制改革提供檔案信息服務，以實現其價值，從而起到幫助政府了解歷史、服務現實、規劃未來，特別是對制定政府行政管理體制改革方案、維護和保障全體公民的各項民主權益等起到重要的作用。檔案信息的這種憑證作用，既有利于政府制定行政體制改革方針政策，又為建設公共服務型政府奠定重要基礎條件。

2、利用檔案信息，為政府維護和實現社會穩定服務。檔案信息服務作為一種用科學方式進行社會整合的有效手段，有利于化解、疏導社會矛盾，調整、解決各種錯綜復雜的社會關系，維護和實現社會長治久安。一方面，各級政府和社會職能部門在行政管理體制改革過程中。可以通過接受檔案信息服務，增強對民情民意的了解和掌握，最大限度地將各種不同的群體利益納入政府視野。為擴大政府政策調整幅度與影響效力提供服務的可能，從而達到較好地協調政府疏導與群眾之間的關系、調整完善各種不同部門之間的利益關系等的目的，便于及時地化解各種錯綜復雜矛盾帶來的風險。最大限度地維護和實現社會的穩定，進一步提高各級政府的執政能力。同心同德構建社會主義和諧社會。另一方面。作為社會公民的個人，可以通過接受檔案信息服務，了解和掌握涉及自身權益保護的具體事項及相關政府規定，以便通過正常的渠道、程序向政府反映自己的愿望和要求，維護自身的合法權益。^②當前，公眾日益增長的對公共品(公共品是指政府為民眾提供的社會服務，如教育、文化、住宅、醫療衛生、社會就業、社會治安、生態保護、環境安全等等)的需求。同公共品供給短缺、低效之間的矛盾，已成為我國社會的主要矛盾的主要方面。正是由于有社會公共品供給不足的問題，公眾越來越需要一個高效、廉潔、平等參與、公平透明的公共服務型政府。以土地、房地產為例，地方政府幾乎排除了土地使用權擁有者參與交易的權利，直接成為市場交易的主體，從而使地方政府和土地開發商成為最大的獲利者，使使用權擁有者的農民、居民利益受損。近年來城鎮拆遷和農地征用環節的大量民事糾紛，深刻反映了地方政府壟斷土地征用與土地要素市場化之間的矛盾，反映了政府在土地要素市場化中功能定位及權力運行程序的缺陷。對此，可以發揮檔案的優勢，協助政府做好群眾工作。一要傾聽群眾呼聲，掌握群眾對利用檔案的需求，及時提供檔案服務。如幫助查閱房地產檔案，通過檔案為買賣房地產過戶納稅、辦理房產證、解決房產糾紛、土地糾紛、明確產權、賠償等做憑據。二要廣泛收集和接收與人民群眾切身利益息息相關的檔案，以滿足群眾的需求。如把長期分散在城建、土地局、開發商等部門的檔案集中到檔案部門，不斷充實、豐富現行文件利用中心的檔案信息，為群眾利用檔案提供優質服務，以幫助群眾解決糾紛，增強人民群眾對政府的信任與凝聚力，促進社會的穩定。

3、利用檔案信息，加強對政府權力的監督。建設服務型政府，需要加強對政府權力的監督。檔案信息服務作為整個國家信息服務系統的重要組成部分，其憑證與參考價值可以廣泛地作用于社會監督領域，與法制監督、行政監督、輿論監督一樣可以有效地防止權力濫用，保證公共權力集中體現和反映最廣大人民群眾的利益和要求。增強人民群眾作為國家的主人的心理認同感，從而有助于對政府權力的監督，也有利于建設服務型政府。^③

(二)發揮檔案信息優勢，為推進政府信息公開服務

1、信息公開是社會經濟發展與政府行政體制改革的必然要求。政府信息公開是政務公開的重要內容，是指政府機構依據相關法令的規定，公開其在履行職責過程中形成的與行政運行有關的各種信息，并通過各種方式提供給公民。在計劃經濟時代，政府往往把公共事務的處理和信息的公開看作是內部秘密，信息不公開，不透明，結果造成政府部門和行政人員濫用職權，行政執法隨意且缺乏監督。在社會主義民主政治中，政府的權力來自人民的委托，廣泛的公民權力衍生出公民對于歷史真相的知情權。公民知情權與政府信息公開化，是公民管理國家的基礎，離開了知情權，公民參與國家事務就是一句空話。在社會主義物質文明、政治文明、精神文明建設中，我國公民的民主意識、維權意識正不斷地提高，有力地推動著政府信息公開。檔案信息公開在推進政府信息公開中具有不可替代的地位和作用。

2、檔案館在推進政府信息公開中的作用。我國的《檔案法》規定，檔案館是黨和國家的科學文化事業機構，是永久保存檔案的基地，是科學研究和各方面利用檔案史料的中心。檔案部門的基本任務之一，就是通過多種方式積極開展檔案資料的利用工作。從檔案館所具備條件看，首先，檔案館管理體制十分完備，為檔案事業的迅速發展奠定了堅實的基礎。而這種體制與模式也適用于政府的信息公開。其次，檔案館所收集的檔案門類齊全，資源豐富，與政府有關部門相比，無疑是掌握信息較多的一方。在長期的工作實踐中積累了文件收集、鑒定、保管、整理等方面的經驗，所收集、存貯的信息更加有序。特別是其積累的原始檔案信息與經過編研的檔案信息更具有綜合性、系統性、科學性、權威性，并能熟悉了解文件的形成渠道和社會公眾對文件的利用需求，同時，具有文件管理與開放的人才優勢。因此，利用檔案館的這種信息優勢可以彌補政府行政機構在信息公開中所存在缺乏經驗、不了解公眾需求等方面的欠缺，也為政府信息公開提供資源保障。^④近幾年來，全國各地檔案館紛紛成立現行文件利用中心，它以檔案館接收、存貯政府現行文件為基礎，以政府信息公開為目標，提供快速、準確服務，同時也確保文件信息的安全，實行科學管理。其定位就是發布公開有關政府的信息，滿足公民對現行文件查閱的要求。現行文件利用中心的實踐與理論也為政府推進政務公開提供了借鑒與參考。

3、檔案工作為推進政府信息公開服務的設想。從理論上看，首先，要確定公民對政府信息的知情權和賦予管理機構公開信息的權力與義務。其次，規定可以實施信息公開的對象機構和對象文件。再次，信息開放一般地說可以采取兩種形式，一是利用專門媒體或其他形式主動地進行信息公開，如政務網絡、報刊雜志、電視廣播臺、檔案館等；二是政府所授權的管理機構不以任何形式主動公開信息。但可以根據查詢人的申請依法進行信息公開。如個人或團體從專門媒體無法獲得信息，可以以書面形式提出申請，政府機構應在一定時間內做出是否開放信息的決定。第四。政府機關所擁有的信息并不都屬于開放的范圍，信息開放不應損害國家安全和政府機關進行公務活動以及個人或法人的正當利益。要對可以開放或不可開放的對象文件進行界定等。^④實踐上看，作為檔案管理機構(如國家檔案館)已經具備了成為政府信息公開的對象機構的條件。近幾年，我國不少地方出臺了信息公開法，都將檔案管理部門作為政務與信息公開的對象與場所。2004年深圳市出臺了《深圳市信息網上公開法》，明確檔案館和文件集中管理部門列為政務信息網上公開發布載體，并由市檔案局負責編發《深圳市人民政府公報》，目前已實現所有公報及時在市檔案局局域網上發布。2005年深圳市委、市政府發布《關于市、區兩級檔案館作為我市政務信息公開場所的通知》，將檔案館作為政府公開的場所，向社會公眾提供更加集中、規范、權威、系統、有效的政務信息，這對提高行政效能、促進經濟社會發展和構建和諧社會，將產生深遠積極的影響。當然，檔案館要做好信息公開這項工作，還需要一個過程，它涉及到許多方面，如信息開放的觀念、開放的主體、開放的客體和開放的有關制度等多個不同層面的內容及其之間的關系，需要經過不斷的理論探討和反復實踐，從而提高和完善政府信息公開的水平。

總之，加快我國行政管理體制改革。建立公共服務型政府，只有建立起與社會主義經濟、政治、文化體制相適應的社會體制。才能形成與社會主義經濟、政治、文化秩序相協調的社會秩序。因此，完善政府社會管理職能，要與推進政治體制、經濟體制改革配套進行，總體考慮、統籌兼顧。而充分發揮檔案學科的優勢，堅持檔案理論研究為經濟社會發展服務，為建設服務型政府服務，這是檔案理論研究必須堅持的一個方向。

注釋：

①唐鐵漢：《強化政府社會管理職能的思路與對策》，《國家行政學院學報》2006第6期。

②王運彬、王小云：《檔案部門在政府信息公開中的地位探討》，《檔案學研究》2005年第6期。

③張銳：《構建和諧社會視野下的檔案信息服務》，《檔案學研究》2005年第6期。

④周毅：《對現行文件開放若干理論問題的探討》，《檔案學通訊》2003年第4期。

作者單位：福建省社會科學院