農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革模式分析

黃征學(xué)

近年來(lái)，因征地引起的糾紛呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)，各地紛紛探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革，并且在實(shí)踐中逐步形成了以廣東南海、浙江嘉興和安徽蕪湖為代表性的三種模式。這些模式取得了一定成效，也面臨著一些問(wèn)題，深入剖析模式的利弊，對(duì)進(jìn)一步完善我國(guó)的相關(guān)制度具有重要意義。

一、南海模式分析

南海位于珠江三角洲腹地，緊連廣州，鄰近香港、澳門(mén)。20世紀(jì)90年代初，隨著南海和周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的比重大大增加，棄耕拋荒和重工轉(zhuǎn)農(nóng)的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，而另一方面當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和外地企業(yè)紛紛來(lái)此投資辦廠，工業(yè)用地需求量急劇增加。為有效協(xié)調(diào)二者的矛盾，1992年春，南海羅村鎮(zhèn)下柏管理區(qū)開(kāi)展了“以土地為中心的農(nóng)村股份合作制改革”。其基本做法可以歸納為兩條：一是進(jìn)行“三區(qū)”規(guī)劃，把土地按功能劃分為農(nóng)田保護(hù)區(qū)、工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和群眾商住區(qū)，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、管理和經(jīng)營(yíng)；二是將集體財(cái)產(chǎn)、土地和農(nóng)民承包權(quán)折價(jià)入股，在股權(quán)設(shè)置、股紅分配和股權(quán)管理上制定出章程，一切經(jīng)營(yíng)活動(dòng)由以村委會(huì)或村民小組為單位組建的股份合作公司按章辦理。對(duì)農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地，由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一發(fā)包給有意承包的人耕種，年終農(nóng)民根據(jù)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的情況參與分紅。同時(shí)將集體土地和農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折價(jià)入股在農(nóng)民土地上興辦的企業(yè)，農(nóng)民參與按股分紅。股份制的分成當(dāng)中，農(nóng)地轉(zhuǎn)成非農(nóng)地的級(jí)差收益按51∶49的比例在集體和農(nóng)民之間分成。南海模式得到了專(zhuān)家學(xué)者的高度評(píng)價(jià)。有學(xué)者指出，南海模式表明，工業(yè)化過(guò)程中，農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地未必非要采用國(guó)家征地的形式。

該模式與傳統(tǒng)的征地制度相比，主要差別在于農(nóng)村集體的土地沒(méi)有經(jīng)過(guò)征用而直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)。這種土地流轉(zhuǎn)模式取得的收益僅在集體組織和農(nóng)民之間分配，減少了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用中土地收益分配的層次，大幅度提高了農(nóng)民所得。同時(shí)，農(nóng)民從農(nóng)用地轉(zhuǎn)用中獲取收益的相對(duì)比例也大幅度提高。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，1994—2000年，農(nóng)民人均股紅分配從1016元增加到1951元，多數(shù)地區(qū)農(nóng)民的股紅收益占農(nóng)民年人均純收入的1/4—1/3，有的高達(dá)1/2。在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中農(nóng)民所得比重的大幅度提高暗示這種模式承認(rèn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的邊界實(shí)際已經(jīng)發(fā)生改變。

在南海模式中，以土地股份合作制為基礎(chǔ)，農(nóng)村集體再次承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)組織的功能，這對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和工業(yè)化，轉(zhuǎn)移農(nóng)村土地富余勞動(dòng)力，化解土地糾紛和矛盾，保障農(nóng)民權(quán)益和增加農(nóng)民收入等方面都具有重要意義。但是這種模式面臨的問(wèn)題也是顯而易見(jiàn)的：

首先，法律風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村集體的土地不經(jīng)過(guò)征用是不能直接進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)的。而南海模式所采用的股份合作制并不是農(nóng)村集體組織自建企業(yè)，而是在集體土地上自建廠房出租或者直接出租土地，非農(nóng)建設(shè)用地的所有權(quán)仍然掌握在集體手中，并沒(méi)有轉(zhuǎn)為國(guó)有。這明顯與現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定相抵觸。土地出租既然不合法，那么出租合同也是不受法律保護(hù)的，一旦當(dāng)事雙方出現(xiàn)糾紛，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)將遭受很大損失。

其次，道德風(fēng)險(xiǎn)。股份制企業(yè)主要通過(guò)“用手投票權(quán)”和“用腳投票權(quán)”來(lái)約束代理人的行為，降低道德風(fēng)險(xiǎn)。這兩種權(quán)利的存在激勵(lì)代理人關(guān)注企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效，努力為全體股東謀福利。但是，土地股份合作制則弱化了這種激勵(lì)。以均分制為基礎(chǔ)的土地產(chǎn)權(quán)分配制度決定了土地股權(quán)的分散化，在“搭便車(chē)”動(dòng)機(jī)的影響下，任何一名股東都沒(méi)有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)監(jiān)督土地資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)，對(duì)“用手投票”的權(quán)力運(yùn)用也不會(huì)很充分。另外，股權(quán)的社區(qū)化傾向也降低了土地產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)性。集體土地產(chǎn)權(quán)與成員權(quán)是緊密聯(lián)系在一起的，只有集體成員才有資格分配土地產(chǎn)權(quán)。因此，以集體土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的股份合作制嚴(yán)格限定在集體的范圍之內(nèi)，集體之外的個(gè)人和法人資本不能進(jìn)入，集體之內(nèi)的股權(quán)不能流出。這意味著股東的“用腳投票權(quán)”被剝奪了。土地股份合作制不論是在入股還是退股都并不自由以及成員權(quán)邊界不穩(wěn)定的情況下，股東對(duì)股份合作企業(yè)的監(jiān)督和約束將極為有限。作為代理人的企業(yè)經(jīng)理極有可能因?yàn)橹贫劝才诺倪@些缺陷損害股東權(quán)益。此外，個(gè)人股權(quán)只是分紅依據(jù)，不能轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)送、抵押，使股權(quán)具有極高的福利性，弱化了股權(quán)的資本性，影響資本積累。

第三，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。以入股形式流轉(zhuǎn)的土地，土地收益與其上承載的企業(yè)的收益以及該企業(yè)所在行業(yè)的收益是緊密聯(lián)系在一起的。而企業(yè)和行業(yè)的許多市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)又是不能完全避免的，一旦企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益不佳，依托土地股權(quán)進(jìn)行的分紅就會(huì)受到影響，農(nóng)民的利益也會(huì)受到損失。由于土地股權(quán)的不可分割性和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的模糊性，農(nóng)民入股可能并非完全出于自愿，再加上農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)能力低下，如果出現(xiàn)這種情況，農(nóng)民又不得不去尋求政府的幫助。

二、嘉興模式分析

嘉興市位于浙江省東北部、長(zhǎng)江三角洲杭嘉湖平原腹心地帶，是長(zhǎng)江三角洲重要城市之一。20世紀(jì)90年代初期，隨著長(zhǎng)江三角洲地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。許多失地農(nóng)民面臨著“上班無(wú)崗，種田無(wú)地，低保無(wú)份”的尷尬局面。為穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，嘉興市從1993年開(kāi)始征地制度的改革試點(diǎn)。以“土地?fù)Q保障”著稱(chēng)的嘉興模式，它著重于解決傳統(tǒng)的征地制度的中失地農(nóng)民沒(méi)有保障的弊端。其主要內(nèi)容可以簡(jiǎn)單的概括為“三統(tǒng)一”、“一分別”?！叭y(tǒng)一”即為政府統(tǒng)一實(shí)施征地，統(tǒng)一補(bǔ)償政策，統(tǒng)一辦理失地人員農(nóng)轉(zhuǎn)非和養(yǎng)老保險(xiǎn)?！耙环謩e”即為不同年齡段的安置對(duì)象分別進(jìn)行安置。嘉興模式中政府不再向農(nóng)村集體支付人員安置費(fèi)，而是將所有費(fèi)用轉(zhuǎn)入到勞動(dòng)社保部門(mén)的社保專(zhuān)戶(hù)，直接落實(shí)到安置人員個(gè)人賬戶(hù)上。同時(shí)出臺(tái)有關(guān)政策按照不同年齡段對(duì)被征地人員分別進(jìn)行安置。

嘉興模式表明在農(nóng)村集體作為經(jīng)濟(jì)組織的功能弱化或者喪失時(shí)，對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障也要順勢(shì)做出調(diào)整。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村集體組織既是行政組織，也是“以隊(duì)為基礎(chǔ)”進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算的經(jīng)濟(jì)組織，土地征用的收益也以集體收入的形式進(jìn)行核算和分配。在這種體制下，農(nóng)民的生活和生產(chǎn)保障是以集體為單位進(jìn)行的，但自從人民公社體制解體和實(shí)現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活保障已經(jīng)由集體轉(zhuǎn)移到家庭內(nèi)部，農(nóng)村集體作為經(jīng)濟(jì)組織的作用也進(jìn)一步弱化或者完全喪失。因此，將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系，既是對(duì)農(nóng)戶(hù)保有土地期間土地實(shí)物保障的替代，也是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下將失地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和安置到征地企業(yè)就業(yè)等非貨幣性收入的替代。

盡管嘉興模式部分解決了失地農(nóng)民的保障問(wèn)題，但它也面臨著許多問(wèn)題：

首先，該模式并沒(méi)有提高失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《土地管理法實(shí)例條例》第26條規(guī)定：“……由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給安置人員或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督。”嘉興模式只是更為突出了安置補(bǔ)助費(fèi)處置方式中的某一種。更何況，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)本來(lái)就屬于農(nóng)民和農(nóng)民集體所有，這實(shí)際上就是拿農(nóng)民自己的錢(qián)為他們建立社會(huì)保障，政府基本沒(méi)有額外投入。因此，這種模式本質(zhì)上仍然是傳統(tǒng)的征地制度。

其次，該模式?jīng)]有解決農(nóng)民獲取土地增值收益的問(wèn)題。在土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的條件下，如果農(nóng)民不能參與土地增值收益的分配，那么這種以土地?fù)Q社保的模式實(shí)際上并沒(méi)有真正讓失地農(nóng)民享受到工業(yè)化和城市化的成果，也不能保證失地農(nóng)民的生活水平不下降。

第三，這種模式成立的前提條件是土地具有社會(huì)保障功能。土地的保障功能在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度不同的地方是有差異的。如果在某些地方土地的保障功能低下，或者是農(nóng)村社會(huì)保障體系已經(jīng)建立，那么“土地?fù)Q保障”模式是否可行將受到很大質(zhì)疑。

第四，該模式并沒(méi)有解決農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的問(wèn)題。建立農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)對(duì)維護(hù)農(nóng)民利益有重要意義。

三、蕪湖模式分析

蕪湖市位于安徽省東南部，地處長(zhǎng)江下游南岸。作為一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有普遍性和代表性的內(nèi)陸地區(qū)，在實(shí)踐中逐漸形成了蕪湖模式。核心是在土地所有權(quán)不發(fā)生變化的條件下，將集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)聯(lián)建、抵押等，當(dāng)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移行為期限屆滿(mǎn)后，集體收回土地使用權(quán)。在具體實(shí)施的過(guò)程中，蕪湖模式注重將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來(lái)，使工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)業(yè)向規(guī)模集中、農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中，產(chǎn)生了較明顯的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。為促進(jìn)土地的有序流轉(zhuǎn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以自己所屬企業(yè)為載體，按照預(yù)設(shè)的程序介入到土地流轉(zhuǎn)之中：先由各試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立建設(shè)發(fā)展投資有限公司作為假定的土地使用者，按規(guī)定的程序和條件與集體簽訂協(xié)議，取得集體土地使用權(quán)。然后投資有限公司將整理后的土地向工業(yè)企業(yè)等實(shí)際用地方轉(zhuǎn)讓。在此過(guò)程中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是土地流轉(zhuǎn)的組織者，又是土地流轉(zhuǎn)的中介人。土地流轉(zhuǎn)的收益在縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體三級(jí)政府按照1∶4∶5的比例進(jìn)行分配。

蕪湖模式中農(nóng)村集體的土地不需要通過(guò)政府征用而可以直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)傳統(tǒng)的征地制度有較大的突破，也有利于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)的培育。并且，該模式中農(nóng)民獲取的收益不論是絕對(duì)量還是相對(duì)量，都比傳統(tǒng)的征地制度有較大提高。盡管如此，該模式中存在的問(wèn)題也不容回避。

首先，該模式中基層政府似乎有與民爭(zhēng)利的嫌疑。蕪湖模式中，基層政府通過(guò)發(fā)展有限公司直接參與土地的經(jīng)營(yíng)，模糊了基層政府管理和經(jīng)營(yíng)的角色，與人民公社體制下政社合一的機(jī)構(gòu)有相似性。而南海模式以農(nóng)村集體為單位組建股份合作公司則避免了這種嫌疑。試想，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是作為管理者，而不是作為組織者和中介人參與又如何呢？無(wú)非是土地收益分配的層級(jí)減少，失地農(nóng)民的收益增加而已。

其次，該模式并沒(méi)有賦予失地農(nóng)民主體地位的權(quán)利。蕪湖模式中各試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)投資公司在取得農(nóng)民集體土地時(shí)，盡管會(huì)與村集體商談價(jià)格，但基本上繼承了傳統(tǒng)征地制度中“通牒式”的交易方式，真正失地農(nóng)民處于極其被動(dòng)的地位。在這種土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)投資公司處于壟斷地位，在與集體的討價(jià)還價(jià)中占有明顯的優(yōu)勢(shì)。如果在談判的過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資公司給予村干部額外的補(bǔ)償以提高村干部個(gè)人的收益，則投資公司和村干部極有可能通過(guò)“合謀”損害村民的利益。一旦這種情況真實(shí)地發(fā)生，蕪湖模式并不比傳統(tǒng)征地制度進(jìn)步多少。只不過(guò)是傳統(tǒng)的征地制度農(nóng)村集體土地所有權(quán)永久轉(zhuǎn)移了，而蕪湖模式中只是有期限地轉(zhuǎn)讓了集體土地使用權(quán)。這似乎僅僅是為了解決農(nóng)村集體土地入市的問(wèn)題，但它與南海模式一樣，還是存在法律風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。

第三，該模式并沒(méi)有解決土地產(chǎn)權(quán)二元結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。我國(guó)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的歧視性規(guī)定，人為導(dǎo)致了城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的二元結(jié)構(gòu)。在傳統(tǒng)的征地制度中，農(nóng)村集體的土地經(jīng)征用國(guó)有化之后，就能享受抵押、繼承、轉(zhuǎn)讓等諸多的權(quán)利。而蕪湖模式中盡管有政府參與集體土地的流轉(zhuǎn)，但由于土地所有權(quán)名義上仍為集體所有，因此，不能享受與國(guó)有土地相同的權(quán)利，這勢(shì)必會(huì)造成“同地不同權(quán)”的尷尬局面。另外，集體建設(shè)用地權(quán)能的不完善，也侵蝕了土地資產(chǎn)的價(jià)值，影響失地農(nóng)民的收益。

四、幾點(diǎn)啟示

通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革三種模式的剖析可以看出：農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革探索基本還是局限在目前的制度框架內(nèi)，征地過(guò)程中面臨的問(wèn)題，如征地范圍過(guò)寬的問(wèn)題、土地補(bǔ)償偏低的問(wèn)題、失地農(nóng)民利益保障問(wèn)題等，都還沒(méi)有從根本上解決，這也從另一方面折射出我國(guó)相關(guān)制度的不完善。為更好地解決農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中的各種問(wèn)題，需要從以下幾方面予以改進(jìn)：

（一）完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。為克服現(xiàn)行集體所有、農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)體制下土地產(chǎn)權(quán)社區(qū)化的局限性，化解土地產(chǎn)權(quán)二元結(jié)構(gòu)的差異性，需要進(jìn)一步完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度?？紤]到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)戶(hù)在長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)使用土地的過(guò)程中，地權(quán)已形成相對(duì)比較穩(wěn)定邊界的事實(shí)，可以將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度界定為“國(guó)家所有，農(nóng)民使用”。這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不僅可以賦予國(guó)家充分管理土地的權(quán)限，還可以通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)維護(hù)失地農(nóng)民的利益。為防止這種產(chǎn)權(quán)制度下土地的兼并集中，還需要對(duì)農(nóng)地使用權(quán)者的身份和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的面積予以限制。

（二）開(kāi)通農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。為切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，減少土地流轉(zhuǎn)中收益的分配層級(jí)，提高失地農(nóng)民的參與性，在明確區(qū)分公共利益和非公共利益的基礎(chǔ)上，開(kāi)通農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。但開(kāi)通農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不能操之過(guò)急，而要循序漸進(jìn)。當(dāng)務(wù)之急是放開(kāi)對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制，將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和一級(jí)市場(chǎng)分開(kāi)。放開(kāi)后，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)便可以形成，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的價(jià)格也將逐漸形成。此后，如果國(guó)家需要征地，就可以這個(gè)價(jià)格作為參照。同時(shí)，要根據(jù)“農(nóng)地農(nóng)用”的原則制定類(lèi)似于規(guī)劃許可的政策措施，限制農(nóng)用地的無(wú)序流轉(zhuǎn)。

（三）建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系。為解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的和諧發(fā)展，需要為失地的農(nóng)民建設(shè)個(gè)人社保賬戶(hù)。為達(dá)到此目的，政府或社會(huì)保障部門(mén)應(yīng)該按照不同年齡，設(shè)立教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障等多重保障體系，最大限度保證失地農(nóng)民生活水平不降低。建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，其資金籌措應(yīng)按國(guó)家、集體、個(gè)人及社會(huì)各方面各出一點(diǎn)的思路解決。

（四）改革現(xiàn)行的征地制度。為維護(hù)農(nóng)民利益，提升失地農(nóng)民的主體地位，限制政府權(quán)力的濫用，應(yīng)制定相關(guān)的法律制度對(duì)征用土地的目的、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和征用的程序三方面做出明確的規(guī)定。

（本文系國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院2005年度重點(diǎn)課題階段性研究成果）

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)土所）