資源枯竭考驗(yàn)資源型城市

宋　展

“資源型城市在發(fā)展中積累了不少矛盾和問(wèn)題，嚴(yán)重制約了自身的可持續(xù)發(fā)展。尤其是資源枯竭城市，已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出問(wèn)題。”國(guó)務(wù)院振興東北老工業(yè)基地辦公室副主任宋曉梧近日在“中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇”上說(shuō)。據(jù)調(diào)查，我國(guó)目前有118個(gè)資源型城市亟待轉(zhuǎn)型。

我國(guó)目前有資源型城市118個(gè)，占全國(guó)城市總數(shù)的18%。近年來(lái)，隨著我國(guó)2/3的礦上進(jìn)入中老年期，1/4的資源型城市面臨資源枯竭，資源型城市在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境等方面的矛盾開(kāi)始集中顯現(xiàn)，有的十分尖銳。資源型城市轉(zhuǎn)型愈發(fā)顯得刻不容緩。

資源型城市“一業(yè)獨(dú)大”

資源型城市，是以礦產(chǎn)、森林等自然資源開(kāi)采和初加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市。資源型城市是隨著我國(guó)工業(yè)特別是重工業(yè)的發(fā)展而興起并逐步壯大的，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。自上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，一些主打資源瀕臨枯竭的資源型城市，開(kāi)始紛紛尋求擺脫經(jīng)濟(jì)困境、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展道路。

宋曉梧指出，資源型城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，增長(zhǎng)缺乏后勁。這些城市在經(jīng)濟(jì)上嚴(yán)重依賴資源開(kāi)采、加工，資源產(chǎn)業(yè)一業(yè)獨(dú)大，產(chǎn)業(yè)鏈條短，可持續(xù)發(fā)展能力弱。多數(shù)資源型城市資源開(kāi)采及其加工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值的比重在30%以上，相當(dāng)多城市超過(guò)50%。如大同市煤炭采選業(yè)和原料工業(yè)曾占該市工業(yè)總產(chǎn)值的80%。

伴隨一些大型礦山破產(chǎn)，數(shù)以萬(wàn)計(jì)的職工面臨失業(yè)。據(jù)中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全國(guó)面臨資源枯竭威脅的礦山有400多座，直接涉及到300多萬(wàn)礦工的就業(yè)。據(jù)國(guó)家人口計(jì)生委調(diào)研組2005年7月的一項(xiàng)抽樣調(diào)查顯示，當(dāng)年遼寧省撫順、本溪和阜新的失業(yè)率分別為31.12%、21.30%和24.68%。據(jù)全國(guó)政協(xié)的“四礦問(wèn)題”專題調(diào)查表明，礦工收入已從過(guò)去的各行業(yè)之首，倒退為各行業(yè)之末，年人均收入僅為最高收入行業(yè)的1/9。在人口計(jì)生委組織的樣調(diào)查中，撫順、本溪和阜新人均月收入低于低保線（175元）的家庭所占比例分別為28.92%、21.30%和47.42%。

這些資源型城市的生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，部分礦區(qū)存在地址災(zāi)害隱患。目前，我國(guó)每年85%的工業(yè)廢棄物來(lái)自礦山開(kāi)采。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)金屬尾礦、煤矸石堆積已超過(guò)50億噸和40億噸，并且以每年4～5億噸劇增。因采礦活動(dòng)誘發(fā)的地面坍塌、滑坡、泥石流等次生地質(zhì)災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，每年造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)100億元。由于長(zhǎng)期過(guò)量采伐林木，伊春的紅松林被砍伐98%，小興安嶺等地生態(tài)功能急劇下降，蓄水固土抗風(fēng)沙能力明顯減弱。大慶由于開(kāi)采石油造成森林覆蓋率大幅下降，草原退化、鹽堿化和沙化面積已占總面積的84%。

大多數(shù)資源型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，大批本地人才外流，外地人才又不愿前來(lái)工作。僅山西大同礦務(wù)局1997至2001年間共調(diào)出各類(lèi)人才638人，而調(diào)入幾乎為零。

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式成阻礙

資源已經(jīng)或?yàn)l臨枯竭的城市在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和體制機(jī)制下，因資源開(kāi)采留下很多欠帳，自身又尚未形成可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生能力，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展頻頻受阻；而資源開(kāi)采仍處于穩(wěn)產(chǎn)和增產(chǎn)期的城市由于缺乏有效制度機(jī)制保障，近年來(lái)，在政績(jī)攀比的作用下，地方政府拼資源、拼環(huán)境，加上不少民營(yíng)企業(yè)在資源廉價(jià)條件下，盲目追逐超額利潤(rùn)，加速了對(duì)資源和環(huán)境的破壞。

“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的直接調(diào)配與轉(zhuǎn)軌時(shí)期的價(jià)格失衡等問(wèn)題，使資源型城市一直處于不利地位，步入畸形發(fā)展軌道。”宋曉梧分析說(shuō)。由于貧困人口多，且呈現(xiàn)出貧困集聚和代際傳遞等特點(diǎn)，社會(huì)矛盾激化，群體性上訪事件大幅增加，以侵害財(cái)產(chǎn)為主的刑事犯罪不斷攀升，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成威脅。

我國(guó)資源型城市出現(xiàn)這么多問(wèn)題，長(zhǎng)期得不到解決，除了有資源開(kāi)采的客觀規(guī)律作用外，還存在諸多體制、機(jī)制成因。

他解釋說(shuō)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，全國(guó)一盤(pán)棋，資源被國(guó)家無(wú)償調(diào)撥，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以來(lái)資源產(chǎn)品價(jià)格被壓低，從資源型城市低價(jià)輸出，而制成品高價(jià)輸入，造成資源型城市“雙重失血”。宋曉梧說(shuō)，不少資源型城市是先有礦，后建城，企業(yè)級(jí)別高，規(guī)模大，政企不分，企業(yè)辦社會(huì)等問(wèn)題突出。

大多數(shù)資源型企業(yè)拖欠銀行貸款數(shù)額巨大、時(shí)間較長(zhǎng)，相當(dāng)一部分已形成呆壞賬，企業(yè)信用低。東北老工業(yè)基地的資源型企業(yè)屬于“低增長(zhǎng)高風(fēng)險(xiǎn)”企業(yè)，銀行不愿貸款。這使得資源型企業(yè)發(fā)展或退出所需資金嚴(yán)重匱乏。

資源型城市的發(fā)展長(zhǎng)期缺乏以人為本，全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的理念。“有水快流，竭澤而漁”的做法，導(dǎo)致不少資源型城市的建設(shè)缺乏科學(xué)論證，長(zhǎng)期“先生產(chǎn)后生活”、“重開(kāi)發(fā)輕建設(shè)”的思想，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)存在大量欠帳。

宋曉梧指出，現(xiàn)有的價(jià)格、財(cái)稅政策難以保障資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。

目前，我國(guó)資源品價(jià)格扭曲，礦業(yè)企業(yè)成本不完全，未能涵蓋礦業(yè)權(quán)有償取得成本、環(huán)境治理成本和衰退期轉(zhuǎn)產(chǎn)成本等。許多礦上的開(kāi)采嚴(yán)重破壞環(huán)境，污染大氣和水源，但企業(yè)并未付費(fèi)或未完全付治理費(fèi)，這部分成本沒(méi)有規(guī)定在開(kāi)采成本中逐年攤消，而是推給政府、留給社會(huì)，是企業(yè)內(nèi)部成本外化，私人成本社會(huì)化。

而現(xiàn)有的資源稅費(fèi)制度存在的問(wèn)題，導(dǎo)致中央財(cái)政支出中用于解決因資源開(kāi)采形成的歷史遺留問(wèn)題分額不足，而地方財(cái)政又捉襟見(jiàn)肘，對(duì)遺留問(wèn)題有心無(wú)力。現(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏補(bǔ)償資源型城市歷史欠帳的穩(wěn)定渠道保證，造成資源型

城市長(zhǎng)期缺乏合理補(bǔ)償。

發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)成為必然

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的資源型城市在工業(yè)化進(jìn)程中也曾經(jīng)面臨著可持續(xù)發(fā)展的難題，他們經(jīng)歷了少則30、40、多則70、80年的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程，已經(jīng)形成了一套行之有效的措施。我國(guó)在解決資源型城市轉(zhuǎn)型的過(guò)程中不妨借鑒一些。

宋曉梧說(shuō)，在我國(guó)，要解決資源型城市的轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，必須把解決就業(yè)問(wèn)題放在首位。同時(shí)，大力發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、加強(qiáng)環(huán)境整治和生態(tài)保護(hù)，在促進(jìn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展方面也很重要。

作為資源型城市可持續(xù)發(fā)展中的幾個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，擴(kuò)大就業(yè)、消除貧困是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)資源型社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)。

對(duì)于促進(jìn)資源型城市的就業(yè)和再就業(yè)，宋曉梧透露他們將從以下幾個(gè)途徑著手：一是幫助下崗失業(yè)人員轉(zhuǎn)變觀念，提供免費(fèi)教育和培訓(xùn)；二是在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，優(yōu)先考慮吸納本地勞動(dòng)力就業(yè)；三是大力開(kāi)發(fā)公益性崗位；四是健全就業(yè)服務(wù)，提供就業(yè)信息；五是政府提供政策優(yōu)惠和資金扶持，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)。

宋曉梧指出，大力發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，是解決資源型城市現(xiàn)存問(wèn)題的根本途徑。

不同的資源類(lèi)型，不同的發(fā)展?fàn)顩r和各自的比較優(yōu)勢(shì)決定了在資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，不可能有通用模式。要本著一行一策、一城一策的原則，因地制宜。

至于接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的選擇，宋曉梧建議可以從以下幾個(gè)角度考慮：一是沿續(xù)現(xiàn)有資源產(chǎn)業(yè)生命；二是增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力；三是能有效解決失業(yè)和貧困的迫在眉睫的問(wèn)題。發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，除資源型城市的自身努力外，國(guó)家應(yīng)給予適當(dāng)支持。

資源型城市在參與國(guó)債項(xiàng)目遴選時(shí)，往往不具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而難以入圍。這時(shí)，可在國(guó)債和中央預(yù)算內(nèi)資金中專門(mén)安排一部分，用于支持資源型城市發(fā)展。國(guó)家政策性銀行和其他金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)跟據(jù)各自的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，積極為資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供金融服務(wù)。宋曉梧建議，資源型城市往往由于地理位置不佳等原因，招商引資缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，應(yīng)考慮給予資源型城市相應(yīng)的稅收政策優(yōu)惠。

宋曉梧建議，對(duì)于資源型城市存在的貧困代際傳遞現(xiàn)象，可考慮在免除資源枯竭型城市貧困家庭學(xué)生在義務(wù)教育期間學(xué)雜費(fèi)的基礎(chǔ)上，增加2年免費(fèi)職業(yè)教育。

宋曉梧透露，借鑒國(guó)內(nèi)外已有經(jīng)驗(yàn)，他們?cè)O(shè)想建立資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償保證金制度。新建礦山依據(jù)礦山設(shè)計(jì)年限、現(xiàn)有礦山依據(jù)剩余壽命確定分年預(yù)提保證金的金額，企業(yè)將當(dāng)年實(shí)際發(fā)生的礦山環(huán)境治理費(fèi)用列入成本，沖減預(yù)提費(fèi)用。保證金及利息歸礦山企業(yè)所有。由各地人民政府和企業(yè)在指定銀行設(shè)立“共管賬戶”，共同監(jiān)督，專款專用。采礦權(quán)人完成當(dāng)年的環(huán)境治理和礦山復(fù)墾任務(wù)后，保證金及利息退還采礦權(quán)人。

目前，在東北三省的阜新、大慶、伊春、遼源4個(gè)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)城市中，正在研究試行稅收增量返還政策。即，以某一年度為基準(zhǔn)，在今后數(shù)年內(nèi)，在試點(diǎn)城市上劃中央和省稅收的增量部分，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式，按照一定比例返還給試點(diǎn)城市，專項(xiàng)用于一攬子解決歷史遺留問(wèn)題。