把脈“十一五”服務業新政

郭懷英

全國首次經濟普查數據公布結果，2004年中國服務業占GDP的比重從31.9%升至40.7%，提高了8.8個百分點。這些巨大的服務業漏統量，90%以上來自于分散經營、情況復雜的個體私營服務業，和計算機服務業、娛樂業、家政服務業等新興服務業。

事實上，我國服務業真正發展，是在改革開放以后。20多年來，大致可以分為兩個階段，在每一階段的結束期，國家都出臺了促進服務業發展的重大政策。

根據對未來服務業發展環境和條件的分析，當前我國經濟正處于不依賴服務業就不能提高經濟增長質量和效益的階段。

時下，“十一五”時期服務業新政即將出臺，對已出臺的國家、地方服務業政策進行回顧和評價，對“十一五”時期服務業新政進行預期，進而探討新時期我國服務業發展的動力源和對策措施，顯得至關重要。

1992年政策的回應

從1978年到上世紀90年代初，屬于服務業迅速起步階段，中共中央、國務院于1992年發布了《關于加快發展第三產業的決定》（簡稱1992年政策），提出了到2000年服務業發展的目標、任務和政策措施。

1992年服務業政策總的歷史背景是，當時我國工業化處于從計劃導向向市場導向轉變時期，在改革開放政策的推動下，商業、飲食、外貿、運輸、郵電以及金融業迅速擴張，服務業在過去較低的基數上迅速增長，在這種情況下，1992年政策提出，在整個90年代，要使第三產業增長速度高于第一、第二產業，爭取用10年左右或更長一些時間，建立起適合我國國情的社會主義統一市場體系、城鄉社會化綜合服務體系和社會保障體系。

為此，該政策著力于繼續擴大服務業的市場化和社會化，比如，強調放手讓城鄉集體、私營企業、個人興辦勞動密集、直接為生產和生活服務的行業；鼓勵機關和企事業單位后勤服務及其他事務性工作逐步實現社會化；積極鼓勵行政人員從機關分離出來，從事服務行業。

總之，1992年政策突破了計劃經濟的框框，明確了服務業市場化改革方向，增強了各界對發展服務業重要性的認識。

一些地方如湖南省、安徽省、河北省等省份在省政府設立第三產業辦公室，從職能獨立、機構編制明確、規劃編制、資金扶持等方面，都走在全國前列，推動了當地服務業的發展。這一階段，在國家金融、稅收等政策的扶持下，門檻較低的生活服務業大量興起，市場化政策推動效應明顯。

但是，大多數三產經營實體仍附屬于機關、企事業單位，公款服務消費盛行，服務消費主體缺位等暴露出的問題表明，90年代的市場開放是較為混亂、初級的市場化。其政策啟示是，市場化必須優先于工業化發展，假如市場化沒有在工業化過程中得到充分發展，各產業必然會互爭發展條件，因之，大力發展服務業，首先必須提高和擴大服務業的市場化程度。

98號文的啟示

從上世紀90年代初到今天，服務業已經進入到平穩增長期，為服務業發展的第二階段。2001年12月，國務院辦公廳轉發了國家計委《關于“十五”期間加快發展服務業若干政策措施的意見》（簡稱2001年政策或國發98號文），第二次專門就服務業發展發布政策性文件。每次政策都體現了以體制改革、擴大對內對外開放來促進服務業加快發展的主導思想。

98號文出臺的大背景是，上世紀90年代中期以來，中國經濟進入工業化加速發展時期，物質產品生產進一步擴張，工業勞動生產率加快提高，服務業就業比重明顯上升，但是整個90年代服務業增加值比重卻徘徊不前。

服務業落后的狀況，已經影響到經濟和社會的發展。中國已經到必須進行經濟戰略性結構調整的時期。結構調整的目標是進一步發展服務業，鞏固提高工業，穩定農業并讓更多的農業從業人員轉移到服務業。

在這種情況下，2001年12月，國務院辦公廳轉發了國家計委《關于“十五”期間加快發展服務業若干政策措施的意見》。2002年4月，國務院召開全國服務業工作電視電話會議，時任國務院副總理的溫家寶同志作了動員報告。2003年11月，黨的十六大在全面建設小康社會目標下，又提出了服務業全面發展的戰略要求。

98號文是一個很全面、很有前瞻性的政策文件，包括12大項37小項，這些加快服務業發展的政策措施，顯示了較強的政策導向。之后，國家以規劃、產業政策作為調控手段，加大了工作力度，引導地方細化政策，發動行業協會等社會力量廣泛參與服務業管理，加強在服務業新興行業、關鍵領域和薄弱環節投資示范，極大地調動了地方發展服務業的積極性，對于促進服務業發展起到了重要作用。2002年以來，以市場化、國際化為主要思路，東部省市掀起了新一輪加快服務業發展的高潮，形成了中國服務業發展的新亮點。

環渤海的北京、天津，珠三角的廣州、深圳，長三角的上海、南京、杭州、蘇州、寧波等城市，以及江蘇、浙江、廣東等省，人均GDP大多超過了3000美元，已經跨過了粗放式發展階段，面臨著技術結構升級的問題，需要大力發展服務業中的主導行業——生產性服務業，經濟發展已經到了不依靠服務業，經濟綜合競爭力和經濟發展質量就難以提高的階段。

中國需要敢于碰硬的“十一五”服務業新政

98號文已經較好地完成了它在十五時期的使命， “十一五”時期迫切需要國家出臺定位明確、措施具體、敢于碰硬的服務業政策。

受我國長期經濟發展戰略影響，服務業體制束縛比相同發展時期的任何發達國家和地區都要嚴重，因此，消除服務業體制性障礙，深化服務業市場化改革，是我國今后服務業發展的首要任務。

我國整體處于工業化中期，許多傳統服務業已經發展相對成熟，但數量飽和、服務質量不高、服務市場不規范現象在全國都普遍存在。消費者因為服務不規范問題不敢消費的現象也經常發生，服務種類單調、服務功能不強，抑制了許多傳統和現代服務業的進一步發展。

今后服務業政策不宜包打一切，要針對重點行業、關鍵領域、分階段出政策，實現逐個突破。

“十五”時期服務業發展實踐表明，目前中國服務業發展的實際情況與國家制定的發展目標還有相當大的差距。這一點說明，我國服務業進入平穩發展期后，制約服務業發展的深層次矛盾開始凸現，服務業政策在促進改革、解決體制障礙和不符合市場經濟要求的政策限制問題方面力量單薄。

服務業政策推動作用的大小，關鍵看協調各地、各部門利益，突破體制障礙方面力量的強弱。可以說，我國服務業發展面臨的是幾千年傳統思想觀念、長期經濟發展實踐形成的政策和體制障礙，需要突破堅固的認識和體制堡壘。所以，國家需要強大的綜合協調力量，政策需要逐個突破，不能包打一切，同時要敢于碰硬。

98號文就是一個包打一切的政策。而“十一五”服務業新政策的總體思路，要按照指導性強、具有可操作性的要求，提出促進服務業階段性發展的具體政策措施，促進改革有層次有梯度地推進。工業比較單純，服務業就需要分門別類去搞。

這方面可借鑒汽車產業政策和軟件業產業政策。2004年出臺的汽車產業政策，通過實行通告制，在新設企業和產業重組市場準入方面，產生了良好的政策效果。

為改善軟件業發展的政策環境，2000年國務院發布了《關于鼓勵軟件產業和集成電路產業發展的若干政策》，對軟件產業在投融資、稅收、出口、收入分配、知識產權保護以及行業管理等方面的問題，制定了全面、系統的鼓勵性措施。

相關部委出臺了《軟件企業認定標準及管理辦法》、《軟件產品管理辦法》、《鼓勵軟件產業和集成電路產業發展有關稅收政策問題》、《關于軟件出口有關問題的通知》和《國家軟件產業基地管理辦法》。

2002年11月，《振興軟件產業行動綱要（2002年至2005 ）》在培育國內市場、擴大軟件出口、扶植軟件企業、支持核心技術開發和軟件人才培養、優化產業環境等六方面實現了重大突破。此外，國家采購政策也逐步向軟件產業傾斜。可以說，國家政策成為中國軟件產業持續高速增長的主要促進因素。

實踐證明，今后的服務業政策需要借鑒汽車和軟件業產業政策的成功之處，各部門圍繞國家服務業發展戰略，通力協作，相互配套促進，細化政策目標，明確政策的針對性，才能起到優化發展環境、促進服務業發展的積極作用。

新政三關鍵

首先，豐富政策手段，加大結構政策引導力度。過去的服務業實踐證明，激勵供給政策發揮了突出作用，但投入政策存在資源重復建設和搭便車現象。今后服務業政策要更加注重結構性調整，要與新興行業需求培育政策相結合，政策著力點要放在扶新、扶小、扶改革、鼓勵做大做強的政策上來。

旅游應急信息系統、物流基礎設施都是薄弱環節和關鍵領域，老齡化問題放到社區的問題也亟需妥善解決。這就迫切需要國家宏觀綜合部門加大引導資金結構性投入，集中幾個重點領域實現突破。

其次，要提高服務業政策的科學性和針對性，必須抓好服務業統計制度建設這項基礎性的工作。服務業覆蓋面廣，小企業多，動態性強，客觀上給統計帶來很大難度。

調查顯示，服務業統計工作明顯滯后，難以滿足政府部門統籌協調和管理服務業的需要。要加大相關課題研究和人力、物力、財力投入，加強對服務業的統計和監測工作，按照國際慣例和通行法則，增加統計的項目和內容，把完善服務業統計體系和報告制度，作為一項長期的基礎性工作來抓。要結合當前行業加快融合、業態加速分化的趨勢，研究制定針對現代物流、會展、旅游、社區服務等新業態、新行業的統計方法制度，建立一套科學有效的服務業評估指標體系。

其三，加強分類、分地區指導，以中心城市為政策試點，逐步積累制定具有指導意義、可操作性的政策的經驗。我國東部發展服務業的主動性和積極性很高，政策創新很重要；中西部發展的積極性相對弱些，政策扶持力度很重要，但管理也很重要，需要加大資金投入，需要更強有力的政策推動，要求國家引導資金安排要制度化，引導資金引導方向不要散。以中心城市為重點培育對象，提高大城市對中小城市群的帶動能力，擴大服務業對外對內開放，在立法上先行，在重點行業和領域中培育典型，加大推廣、示范和宣傳力度，逐步取得經驗，為制定更有指導意義、可操作性的服務業政策奠定基礎。