公共利益原則能否遏制反傾銷措施濫用

隨著反傾銷使用頻率的提高、范圍的擴大，其合理性也越來越受到質疑，因為其在保護國內相關產業的同時，卻可能損害了社會的整體福利水平和與被控傾銷出口商品所在國之間的經貿關系。對反傾銷調查中公共利益的含義，目前尚無廣泛認可的明確界定。從WTO成員反傾銷立法和實踐來看，公共利益可以大致理解為包括國內生產商、進口商、工業用戶、消費者等利害關系方利益在內的國家(或地區)整體利益。歐盟法律即將公共利益稱為共同體利益。與公共利益相對應的是受傾銷損害的國內生產商利益或國內產業利益。通常，國內產業利益與公共利益是一致的，即通過反傾銷措施消除傾銷對國內產業的損害，既是對國內產業利益的保護，也有助于增進公共利益。但有時兩者并不一致，對國內產業的保護可能損害公共利益。

WTO《反傾銷協議》中的公共利益原則

WTO的《反傾銷協議》中沒有關于公共利益的直接規定，但是在其中規定：“主管機關應向被調查產品的工業用戶，或在該產品通常為零售的情況下，向具有代表性的消費者組織提供機會，使其能夠提供與關于傾銷、損害和因果關系有關的信息。”另外，該協議中規定：“在所有征收反傾銷稅的要求均已滿足的情況下，是否征收反傾銷稅的決定及征收的反傾銷稅金額是否應等于或小于傾銷幅度的決定，均由進口成員的主管機關做出。宜允許在所有成員領土內征稅，如反傾銷稅小于傾銷幅度足以消除對國內產業的損害，該反傾銷稅是可取的。”上述規定反映出反傾銷過程中應遵循的一個重要原則，即不僅要考慮本國生產商的利益，還要考慮進口國下游用戶和消費者的利益。這一規定為進一步探討反傾銷程序中如何遵循公共利益要求奠定了基礎。

歐盟是WT0成員中將公共利益評價運用到反傾銷程序的一個典型

歐盟反傾銷條例第21條明確規定實施反傾銷措施要符合共同體利益。該條規定，共同體利益是否要求實施反傾銷措施，要在評價各方利益整體的基礎上做出決定，其中包括國內工業用戶和消費者的利益。為了使主管機關在決定反傾銷措施是否符合共同體利益時全面考慮各方意見，反傾銷調查申請方、進口商及其代表性商會、代表性用戶和代表性消費者組織，可以在反傾銷調查立案通知中規定的時間內向調查機構提交有關信息。這些信息向其他當事方公開，對方有權對上述信息做出回應。如果主管機關依據全部信息明確得出結論，認為實施反傾銷措施不符合共同體利益，則可以不實施該措施。

中國反傾銷法中公共利益立法的進一步完善

2004年3月31日國務院公布了修訂后的反傾銷條例，其中第33條第一款規定：“商務部認為出口經營者作出的價格承諾能夠接受并符合公共利益的，可以決定中止或者終止反傾銷調查，不采取臨時反傾銷措施或者征收反傾銷稅。”第37條規定：“終裁決定確定傾銷成立，并由此對國內產業造成損害的，可以征收反傾銷稅。征收反傾銷稅應當符合公共利益。”據此，在6月1日新條例生效后，我國反傾銷案件中接受價格承諾或者終裁征收反傾銷稅，除須證明傾銷、損害存在及傾銷與損害之間有因果關系外，還應受到另外一個重要條件的限制，即任何決定的作出必須建立在符合公共利益的基礎上。“可以征收”言外之意就是也可以不征收。但在什么情況下不征收，并沒有作具體規定。而且對于公共利益的概念和范圍，也沒有做出明確的規定，這樣容易造成對“公共利益”解釋的分歧，影響反傾銷的預期效果。因此，我國反傾銷法應作進一步的改進，達到整體利益的最大化。

明確“公共利益”包括的范圍或考慮的因素

根據WTO協議的規定，借鑒外國反傾銷的做法，公共利益一般需要從三個方面來加以考查：國內相關產業的利益、下游產業的利益以及消費者的利益。評估公共利益應當從三者利益全面考量，在凈損失大于凈收益的情況下就不應反傾銷。公共利益應包括但不限于這三方面的利益，應著眼于社會的整體福利，反傾銷機構慎重采取反傾銷措施一定的自由裁量權。比如，國外傾銷產品沖擊的是不符合綠色環保的落后產業，既是對該產業造成了實質損害也可以從產業政策和國民經濟整體效益出發，根據“公共利益”原則不采取反傾銷措施，自然淘汰落后產業。此外，還可以在評價公共利益時把傾銷對競爭機制的影響考慮進去，如果傾銷行為不具有反競爭目的，實際上又活躍了市場，促進了競爭，迫使相關產業加快結構調整，提高競爭實力，這也可以成為當局不采取反傾銷措施的一個考慮因素。

完善程序性規定為相關利益群體提供表述意見的切實保障

我國在實踐中通過向下游產業搜集證據材料、召開座談會等形式，為下游企業在反傾銷調查中發表意見提供了機會，但缺乏相應的規章約束，具有一定的任意性，要予以完善。可以以法律或行政法規形式明文規定向下游企業、消費者搜集材料，聽取意見的機制，規定除調查機構依職權取證和召開聽證會外，下游企業代表、消費者代表可以主動提供證據材料及申請召開聽證會，只要是在合理的期限內提出，調查機構都應該接受、考慮證據材料或召開聽證會。提供的證據材料除確需要保密的外都應公開并允許利益相對方面答辯，聽證會召開應通知利益相關方到場并相互答辯，并且，不僅在仲裁作出前調查階段允許下游企業和消費者主動介入，在期中復審和終期復審時也應給予他們發出自己的聲音、維護自身利益的機會。

健全利益平衡機制

反傾銷措施的實施關涉到若干不同的利益關系，對整個社會的不同群體造成影響，因此應重點完善調查階段的利益平衡機制。在不同群體的利益發生沖突的時候，遵循一定的規則加以取舍。重點可以考慮以下幾個方面：

消費者剩余與生產者剩余權重的不同

征收反傾銷稅將導致消費者購買成本增加，從而使消費者剩余減少，但同時強化了生產企業的市場份額，增加了生產者剩余。由于兩種剩余所具有的潛在購買力給國民經濟帶來的影響是不同的，何者為重應是影響反傾銷措施可否實施的重要因素。

反傾銷對象是原材料還是制成品

一般認為利用進口的廉價原材料有利于促進國內產業整體發展，對下游產品甚至成品實施有效的反傾銷可迅速帶動本國上游產品的價格上漲，有利于產業的整體利益。因此應盡可能將反傾銷的矛頭指向制成品而盡量減少針對原材料的反傾銷措施。

反傾銷對象在我國是否有能力生產，是否依賴進口

如果是那些國內目前還無法生產，或國內產能嚴重不足、目前國內生產無法滿足供應的相應進口商品，則應區別對待，采取適當措施，更多考慮保護下游企業的利益。因為如果國內生產尚不能滿足下游企業的需要，實施反傾銷措施而帶來的市場份額仍然可能被其他外國生產商占據。結果是增加了本國下游產業及消費者的成本，申訴產業也未能享受到反傾銷帶來的最大利益。

反傾銷措施的實際有效性

如果損害已經造成，即使采取反傾銷措施，也難以將市場狀況恢復到完全沒有傾銷時候的水平，就應考慮反傾銷產生的實際效果與所造成的下游產業利益損害之間的大小輕重。

申訴產業與受影響產業波及面的寬窄

如果申訴產業為僅有的幾個大型企業，而下游企業和消費者代表的群體范圍明顯大過申訴產業，那么只考慮保護申訴產業利益而不顧消費者利益就會有欠妥當。

受傾銷沖擊的國內產業是新興幼稚產業還是處于產業結構調整邊緣的沒落產業

若為前者，基于國家經濟發展的長期戰略，應首先考慮保護該產業利益；而若是后者，則這部分產業利益可以后于消費者和工業用戶的利益考慮，甚至借助傾銷帶來的市場競爭，將不符合國家產業結構政策的落后產業盡快淘汰出市場。

申訴產業利益與國家的整體外經貿利益之間的權衡

如果受損的國內產業訴諸反傾銷調查，而一旦采取反傾銷措施可能招致對方的報復而影響更大、更重要的外經貿利益時，也應慎用反傾銷措施。

小結：我國反傾銷應訴中應重視引人公共利益抗辯

反傾銷的最直接目的往往是保護國內產業，特別是各國在實施反傾銷過程中具有一定的自由裁量權，所以我國在應訴反傾銷案件中總是被裁定征收反傾銷稅。盡管我國自身在傾銷、損害、因果關系等方面據理力爭，但卻沒有很好地抓住公共利益這個關鍵，因此，我國應加強在反傾銷應訴中公共利益的抗辯。

由于我國的反傾銷立法與實踐都處于起步階段，需要不斷結合本國國情以及國際通行規則對公共利益原則的運用機制加以完善，以更好的發揮反傾銷這一貿易救濟手段的作用，切實維護我國的國家利益。

(作者單位：廈門大學)