從立法角度看檔案法定定義

摘 要：本文從立法角度對(duì)檔案法定定義談了看法。認(rèn)為《檔案法》中的檔案概念，其一，檔案法定定義的概念不明晰；其二，檔案概念混亂。

關(guān)鍵詞：《檔案法》 檔案定義 概念

制定法律的目的就是規(guī)范調(diào)整社會(huì)關(guān)系。為了最大限度地發(fā)揮法律在規(guī)范調(diào)整社會(huì)關(guān)系中的作用，必須要求立法者在立法中，使用的法律術(shù)語(yǔ)要嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確、規(guī)范、統(tǒng)一，法律本身的邏輯結(jié)構(gòu)要合理。以便于執(zhí)法者執(zhí)行和社會(huì)大眾理解。然而，我們從立法的角度看，《中華人民共和國(guó)檔案法》(以下簡(jiǎn)稱《檔案法》)中的檔案定義概念，就很難達(dá)到立法的要求，存在著許多問(wèn)題，下面就對(duì)其存在的問(wèn)題，淡些粗淺的看法。

1、檔案法定定義的概念不明晰

1．1 屬概念不明晰?！稒n案法》第二條規(guī)定：“本法所稱的檔案，是指過(guò)去和現(xiàn)在的國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人從事政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動(dòng)直接形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄”?！稒n案法》中的檔案定義是“檔案是……直接形成的……歷史汜錄”，也就是說(shuō)檔案的法定定義的屬概念是“直接形成的……歷史記錄”。按照“《中華人民共和國(guó)檔案法》講話”的解釋：“使用了‘直接形成的……歷史記錄’這一述語(yǔ)，它既指明了檔案的最基本屬性，也把檔案和其他事物如文書(shū)，文物、圖書(shū)、資料等區(qū)別開(kāi)來(lái)，具有普遍的意義”然而，筆者認(rèn)為并非如此，“直接形成的……歷史記錄”并沒(méi)有普遍的意義。而且，它很難把檔案和文書(shū)、文物、圖書(shū)、資料等區(qū)別開(kāi)來(lái)。別的不說(shuō)，文書(shū)、資料是不是歷史記錄?文書(shū)是不是直接形成的歷史記錄?文書(shū)當(dāng)中是否還有間接形成的?應(yīng)該說(shuō)文書(shū)本身就是直接形成的歷史記錄，它如何—與“直接形成的……歷史記錄”的檔案相區(qū)別呢?事實(shí)上，檔案用“歷史記錄”作屬概念并沒(méi)有普遍意義。而且，“歷史記錄”是一個(gè)很不明確的概念，其內(nèi)涵和外延也不明晰。對(duì)“歷史記錄”這一概念，《檔案法》并沒(méi)有給出明確清楚的解釋和定義。在辭書(shū)和其他學(xué)科的論著中也難以找到明確的解釋和定義。就是在檔案學(xué)科的論著中也同樣很難找到明確的解釋和定義。這也可能是筆者孤陋寡聞。不過(guò)筆者在一些檔案論著中找到了間接的解釋。1988年由吳寶康教授主編的《檔案學(xué)概論》中把檔案定義為：“檔案是國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和個(gè)人在社會(huì)活動(dòng)中形成的，保存?zhèn)洳榈奈淖帧D象、聲音及其各種形式的原始記錄”，簡(jiǎn)單表述為：“檔案是原始的歷史記錄”。接著解釋到：“‘原始記錄’是人們?cè)趯?shí)踐中直接記述客觀事物、人類思維活動(dòng)的文獻(xiàn)資料和信息載體。所以，本書(shū)定義中的‘原始記錄’，指的就是國(guó)內(nèi)外常用的較為廣義的‘文件’”。囚在這里可間接地得到這樣一個(gè)推論：“直接形成的……歷史記錄”＝“原始的歷史記錄”＝“原始記錄”＝“廣義的‘文件’”。也就是說(shuō)“直接形成的……歷史記錄”＝“廣義的‘文件’”。從中可以看出“歷史記錄”不僅是檔案的屬概念，也是廣義的“文件”的屬概念。不僅檔案是“直接形成的……歷史記錄”的綜合體，而且廣義的“文件”同樣是兩者的綜合體?？梢缘贸鲞@樣的結(jié)論，《檔案法》中的“檔案”＝“直接形成的……歷史記錄”＝“廣義的‘文件’”，也就是說(shuō)《檔案法》中的“檔案”＝“廣義的‘文件’”。吳寶康先生對(duì)“歷史記錄”的間接論述，不知能不能作為對(duì)《檔案法》中“歷史記錄”的間接解釋。如果說(shuō)能，那么《檔案法》中對(duì)檔案定義，繞了一大圈，實(shí)質(zhì)上還是我們以往大家所熟知的文件，直接用文件作屬概念豈不更好?如果說(shuō)不能，那么“歷史記錄”概念的含義真讓人如墜云霧之中。需要說(shuō)明的是，這里并非探討檔案的定義，而是說(shuō)對(duì)檔案的定義認(rèn)識(shí)可以隨著時(shí)代的發(fā)展不斷深化，也應(yīng)當(dāng)允許不同的觀點(diǎn)爭(zhēng)鳴，但那是學(xué)術(shù)上的事。對(duì)于立法來(lái)說(shuō)，定義檔案概念應(yīng)當(dāng)選用比較成熟的觀點(diǎn)和清晰的概念，以及容易使社會(huì)公眾和執(zhí)法者理解的概念。作為《檔案法》也不是不可以用“歷史記錄”這個(gè)概念，如果要用，就應(yīng)當(dāng)在法律條文中專門做解釋。因?yàn)椤皻v史記錄”并非一個(gè)被大眾理解的清晰術(shù)語(yǔ)

1．2“直接形成的……歷史記錄”所涵蓋的檔案不明晰。按照《檔案法》對(duì)檔案的定義，那么凡是“直接形成的……歷史記錄”“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”，就是《檔案法》規(guī)范范疇的檔案，凡是不是“直按形成的……歷史記錄”，即使“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”，也不屬于《檔案法》規(guī)范范疇的檔案。然而，在檔案工作實(shí)踐中，我們卻可以看到檔案館里保存著大量的“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”、而不是“直接形成的……歷史記錄”的檔案。在館藏檔案中保存著大量的并非是立檔單位自身直接形成的檔案。這些檔案中有立檔單位的上級(jí)、下級(jí)和平級(jí)的來(lái)文。對(duì)于該立檔單位來(lái)說(shuō)，這些來(lái)文并不是該單位“直接形成的……歷史記錄”。也許有人會(huì)說(shuō)，不管是上級(jí)、下級(jí)和平級(jí)的來(lái)文，這些文件在其形成單位就是“直接形成的……歷史記錄”，也就是說(shuō)文件都是“直接形成的……歷史記錄”。如果這種認(rèn)為是正確的話，那么又會(huì)帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，也就是相當(dāng)多的“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”、“直接形成的……歷史記錄”，并沒(méi)有作為《檔案法》中所稱的檔案加以保管。如我們檔案工作者常說(shuō)的同級(jí)或上級(jí)的普發(fā)文件，它們大部分都是“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”，只有很少的部分被作為檔案保存了。也許又有人說(shuō)，這些普發(fā)的文件在其形成單位已經(jīng)作為檔案保存了。但是，那些被立檔單位作為檔案保存的上級(jí)、下級(jí)和平級(jí)的來(lái)文在其原單位不是也已經(jīng)作為檔案保存了嗎?很顯然，用“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”、“直接形成的……歷史記錄”是很難分清哪些應(yīng)該是《檔案法》中所稱的檔案，哪些不應(yīng)是《檔案法》中所稱的檔案。

1．3“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”規(guī)定不清晰。按照《檔案法》的檔案定義，《檔案法》所稱的檔案都是“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”。然而，這一規(guī)定并不是明晰的。首先，哪些是“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”的不明確。雖然《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)第二條規(guī)定：“《檔案法》第二條所稱對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的檔案，屬于國(guó)家所有的，由國(guó)家檔案局會(huì)同國(guó)家有關(guān)部門確定具體范圍；屬于集體所有、個(gè)人所有以及其他不屈于國(guó)家所有的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門征得國(guó)家檔案局同意后確定具體范圍。”但是，至今國(guó)家和各省、自治區(qū)、直轄市鮮有出臺(tái)確定“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”檔案的范圍。也就是說(shuō)哪些是“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”檔案并不明確。而且，在不確定“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”檔案范圍的情況下，《檔案法》幾乎是一紙空文。其次，對(duì)“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”檔案的判定主體的規(guī)定會(huì)造成《檔案法》中檔案概念的模糊和矛盾。按照《檔案法》第一條的規(guī)定，對(duì)國(guó)家和社會(huì)是否具有保存價(jià)值是衡量“直接形成的……歷史記錄”是否是檔案的唯一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)這一標(biāo)準(zhǔn)的判定主體《實(shí)施辦法》第二條給以了明確規(guī)定。從這一規(guī)定，我們可以看出按照所有權(quán)的不同，有權(quán)對(duì)“直接形成的……歷史記錄”作出是否是“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”判定主體有兩個(gè)，一個(gè)是國(guó)家檔案局，一個(gè)是省級(jí)檔案行政管理部門。這種按照所有權(quán)不同分別規(guī)定兩個(gè)判定主體的做法，就會(huì)使《檔案法》中的檔案很難確定，造成一些“直接形成的……歷史記錄”既是《檔案法》中的檔案，又不是《檔案法》中的檔案的怪象。一是在國(guó)家檔案局和省級(jí)檔案行政管理部門分別劃定國(guó)有和非國(guó)有檔案范圍的情況下，很難保證國(guó)家檔案局確定的國(guó)有檔案范圍完全涵蓋省級(jí)檔案行政管理部門確定的非國(guó)有檔案范圍(實(shí)際上不能也無(wú)法使國(guó)有檔案范圍涵蓋非國(guó)有檔案范圍)。如此一來(lái)，一旦一些省級(jí)檔案行政管理部門確定的非國(guó)有檔案通過(guò)捐贈(zèng)、出賣等方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，那么就會(huì)造成——部分非國(guó)有檔案沒(méi)有捐贈(zèng)、出賣以前是檔案，捐贈(zèng)、出賣以后不是檔案的奇怪現(xiàn)象。這顯然是有違邏輯關(guān)系的。二是在非國(guó)有檔案范圍由各省級(jí)檔案行政管理部門分別劃定的情況下，也很難保證各省級(jí)檔案行政管理部門對(duì)同類同價(jià)值的“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”“直接形成的……歷史記錄”劃分標(biāo)準(zhǔn)的同一。在劃分標(biāo)準(zhǔn)不同一的情況下，就會(huì)出現(xiàn)同樣的“直接形成的……歷史記錄”在一個(gè)省區(qū)里是《檔案法》中的檔案，在另一個(gè)省區(qū)里卻不是《檔案法》中的檔案。這就會(huì)造成按照《檔案法》的規(guī)定既是檔案，又不是檔案的怪象。這不利于法規(guī)適用的統(tǒng)一。那么，賦予各省級(jí)檔案行政管理部門判定一份“直接形成的……歷史記錄”是否是“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”是否合適?這里的檔案到底是“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”，還是對(duì)各省區(qū)域具有保存價(jià)值?這里明顯與《檔案法》第一條以“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”來(lái)衡量是否是檔案這一標(biāo)準(zhǔn)是相違背的。

1．4 “政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動(dòng)”的意思表達(dá)不明確?！稒n案法》的檔案定義中把“過(guò)去和現(xiàn)在的國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人從事”的活動(dòng)表述為“政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動(dòng)”，這里表述這些活動(dòng)的內(nèi)容，不知是采用的列舉式，表示僅僅限制在這幾項(xiàng)活動(dòng)中，句木的“等”字，不過(guò)是上述各項(xiàng)列舉活動(dòng)的煞尾詞呢?還是采用列舉概括式，表示產(chǎn)生檔案的活動(dòng)列舉未盡，句末的“等”字是指上述未列舉出的活動(dòng)呢?如果說(shuō)上述七項(xiàng)活動(dòng)是采用的列舉式，那么產(chǎn)生檔案的活動(dòng)并不僅僅只是上述七種，還有很多不《檔案法》的檔案定義的屬概念是“直接形成的……歷史記錄”，也就是檔案整理的對(duì)象應(yīng)該是“直接形成的……歷史記錄”，應(yīng)該對(duì)“直接形成的……歷史記錄”進(jìn)行立卷歸檔整理。但是，《檔案法》第十條規(guī)定：“對(duì)國(guó)家規(guī)定的應(yīng)當(dāng)立卷歸檔的材料，必須按規(guī)定，定期向本單位檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員移交，集中管理，任何人不得據(jù)為已有。國(guó)家規(guī)定的不得歸檔的材料，禁止擅自歸檔。”正如上文所述，這條規(guī)定列在“檔案的管理”條目下，應(yīng)是針對(duì)檔案的管理而設(shè)定的。按說(shuō)檔案的管理，應(yīng)該是針對(duì)檔案或者針對(duì)檔案的屬概念“直接形成的……歷史記錄”來(lái)規(guī)定如何管理的，然而，這條規(guī)定中既無(wú)“檔案”的字樣，也無(wú)“直接形成的……歷史記錄”的字樣，而是出現(xiàn)了“立卷歸檔的材料”一詞。什么是“立卷歸檔的材料”?《檔案法》并未做任何解釋，也未說(shuō)明“立卷歸檔的材料”就是“直接形成的……歷史記錄”，使檔案的概念在“檔案的管理”中混亂不清。雖然，凡是做檔案工作的都知道這“立卷歸檔的材料”指的就是上文所說(shuō)的“直接形成的……歷史記錄”，或者說(shuō)就是廣義的“文件”。但是作為法律應(yīng)該將這兩處的概念統(tǒng)一起來(lái)。遺憾的是《檔案法》不僅這兩處的概念沒(méi)有統(tǒng)一起來(lái)，而且，對(duì)什么是“歷史記錄”、什么是“立卷歸檔的材料”都沒(méi)有作必要的解釋。什么是“立卷歸檔的材料”，人們不得而知。只能憑意會(huì)憑感覺(jué)。這是不符合立法要求的。對(duì)“立卷歸檔的材料”在《檔案法》其他條款中也沒(méi)有相關(guān)的解釋和答案。而且，《檔案法》通篇只有此一處?！秾?shí)施辦法》有幾條相關(guān)的表述，但是，不僅沒(méi)有能解釋清楚，反而使人更糊涂了。《實(shí)施辦法》第九條中規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)依照《檔案法》第七條規(guī)定，履行下列職責(zé)：指導(dǎo)本單位文件、資料的形成、積累和歸檔工作”。按照這條的規(guī)定，“歸檔的材料”似乎是“文件、資料”。第十二條“按照國(guó)家檔案局關(guān)于文件材料歸檔的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)立卷歸檔的材料由單位的文書(shū)或者業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)收集齊全……”，按照這條的規(guī)定，“立卷歸檔的材料”似乎指的是“文件材料”；在第二十七條處罰規(guī)定中有：“將公務(wù)活動(dòng)中形成的應(yīng)當(dāng)歸檔的文件、資料據(jù)為已有、拒絕交檔案機(jī)構(gòu)、檔案工作人員歸檔的”條款，從這條規(guī)定中也可以看出，“立卷歸檔的材料”是“文件、資料”。也就是說(shuō)在《實(shí)施辦法》中，有兩處將“立卷歸檔的材料”定為“文件、資料”，一處定為“文件材料”。而這兩項(xiàng)也都與《檔案法》中的“歷史記錄”不相協(xié)調(diào)一致。筆者在仔細(xì)閱讀了《檔案法》和《實(shí)施辦法》后已經(jīng)不知道《檔案法》中所稱的“檔案”究竟是什么了?！稒n案法》中檔案的法定定義表述的檔案是“直接形成的……歷史記錄”，《檔案法》第十條表述的檔案的管理對(duì)象是“立卷歸檔的材料”，而《實(shí)施辦法》中出現(xiàn)的“文件、資料”和“文件材料”等檔案的管理對(duì)象，就有點(diǎn)讓人莫名其妙摸不著頭腦了。翻遍《檔案法》，其中沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)一次“文件”的概念，而到了《實(shí)施辦法》，“文件”作為表示檔案的管理對(duì)象就出現(xiàn)了三次之多。如果說(shuō)出現(xiàn)“文件”的概念還有情可原，因?yàn)椤叭藗兂Ｕf(shuō)‘今天’的檔案就是‘昨天’的文件， ‘今天’的文件就是‘明天’的檔案”凹而且，上文中已述按照吳寶康教授的意思， “直接形成的……歷史記錄”指的就是“廣義的‘文件””。但是出現(xiàn)的“資料”，而且是出現(xiàn)了兩處，就有點(diǎn)讓人匪夷所思了。如果筆者沒(méi)有理解錯(cuò)的話，在《實(shí)施辦法》中出現(xiàn)的兩處“資料”應(yīng)該是“立卷歸檔的材料”，也就是未歸檔整理的檔案，或者說(shuō)是沒(méi)有管理的檔案的管理對(duì)象?！秾?shí)施辦法》中表述的實(shí)際意思也就是這個(gè)意思。然而，《檔案渤的檔案法定定義中并沒(méi)有表述這個(gè)意思。在其他檔案學(xué)術(shù)著作和論文中也沒(méi)有找到這種表述和說(shuō)法。不知這一觀點(diǎn)從何而來(lái)。檔案與資料是不同的事物，對(duì)于檔案與資料的區(qū)別，20世紀(jì)50年代初開(kāi)展了檔案與資料區(qū)別的討論，就是要分清檔案與資料，認(rèn)為“如果今后再不分清的話，就會(huì)影響到檔案的整理與保存，影響檔案工作的健全展開(kāi)和提高”。然而，不知為什么到了20世紀(jì)80年代檔案立法時(shí)又有將兩者合在一起的觀點(diǎn)表述。從上述的論述中可以看出《檔案法》和《實(shí)施辦法》中的對(duì)檔案的表述，可以得出下列的結(jié)論：檔案：“直接形成的……歷史記錄”=“立卷歸檔的材料”=歸檔的文件材料：歸檔的文件、資料。從這樣的結(jié)論中可以看出《檔案法》中的檔案概念的混亂，已經(jīng)使人難以理解和認(rèn)識(shí)了。

另外《檔案法》第十五條“鑒定檔案”、“銷毀檔案”中的檔案以及《檔案法》第十六條第一款對(duì)檔案的表述與檔案法定定義也是不一致的。對(duì)此，已在《檔案法》審視之九和《檔案法》審視之十一中論述，這里不再贅述。