對文書學教科書中“意見”的意見

摘要：“意見”在實際工作中被錯用誤用的種種情況， 已有多人論及。但文書學教科書中對“意見”闡釋的混亂局面，卻很少有人關注。本文注意到：2001年以來，公開出版的各種文書學教科書里有關“意見”文種的闡釋，有種種不同。作者試圖對這些不同進行梳理．并借助國務院的有關規定，提出自己的判別標準。

關鍵詞：文書學 公文處理意見

本文的寫作，是在對2001年以來公開出版的20余部文書學教科書進行檢索研究后，有感于文書學教科書中關于“意見”的不同闡釋，提出自己的一點思索，并以此向各位師長求教。

1、“意見”適用范圍在文書學教科書中的不同闡釋

1．1 對“意見”定義和適用范圍的闡釋不同

2000年8月24日國務院發布的《國家行政機關公文處理辦法》(以下簡稱《辦法》)中只是概括“意見”為對重要問題提出見解和處理辦法的公文文種，對其內涵和外延并沒有作具體劃分。在各種文書學教科書中，至少有這么幾種觀點：

一種觀點是，將“意見”歸屬為指令性文種，和命令、指示、決定歸為一類，但是并不排除其可作為上行文的性質。

另一種觀點認為，“意見是上級領導機關或主管部門針對當前即將進行的主要工作和亟待解決的重大問題提出原則性的要求和具體的處理辦法，并直接發至下級機關或轉發到有關部門遵照執行的一種具有指示作用的公文。”雖然沒有明確將“意見”歸為指令性公文，但是卻將“意見”歸為下行文。

還有一種是，認為“意見”的特點主要表現為參考性，即便是作為下行文的指令性的意見，也不是絕對指令性文種。傾向于“意見”是上行的性質。

此外，還有一種說法是，“意見”可上行、下行和平行，屬于中性行文。

部分文書學教科書認定“意見”只適用于黨政機關，另一種看法是“意見”也適用于一般的企事業單位。

1．2 對“意見”行文方向的闡釋不同

首先表現在對上行意見和平行意見的涉及程度上，一部分文書學教科書將“意見”的行文方向總結為上行和下行兩個行文方向；另一部分將其行文方向分為上行、下行、平行，還有一部分只談及“意見”的下行，不涉及其他的行文方向。

另外，還表現在對行文方向的傾向性上。一種傾向于意見的下行文方向，“意見基本上是下行文”，“是領導機關進行宏觀管理的工具”。因而在“意見”的分類和編排上，將“意見”分為轉發性意見和直發性意見，或者分為指示性意見和計劃性意見。總之，是從下行方向著眼來劃分的。另一種傾向于從上行方向來理解“意見”，認為“意見”從行文內容的總體上看具有參考性，上行文顯然更能體現這個特點。

1．3 對“意見”標題和主送機關的闡釋不同

標題寫法一般都是由發文機關、事由和文種組成。論爭點在于“意見”的標題是否應當省略發文機關，什么時候應該省略，這一點各種文書學教科書所持觀點不盡相同。

關于意見的標題，這里僅舉一例：“意見”作為平行文向不相隸屬機關提出解決政務的看法或處理意見時，明顯帶有參考的性質，因而標題應以《關于XXXXX的意見的函》為宜。這種說法肯定是比較偏頗的。

關于“意見”是否需要標注主送機關，各種文書學教科書至少有這么幾種表述：

其一，除涉及面太廣，無法一一列出主送機關的情況外，其他情況均應寫明主送機關；

其二，相當部分的文書學教科書認為，主送機關已標注在批轉通知中，不再標注主送機關，如是直接下發的意見，要標注主送機關；

其三，認為下行性意見為表示對下級單位的尊重，必須注明主送機關；

其四，認為上行的意見，如需要經上級機關批準才能下發貫徹執行的計劃性意見和向上級建議的建設性意見，要有明確的主送機關名稱，主送機關書寫位置與其他公文相同。

2、“意見”闡釋混亂的原因

針對公開出版發行的文書學教科書中對“意見”的不同理解和不同闡釋，我有這么幾點思索：

2．1 對“意見”的適用范圍和運行方式認識上的簡單化

在對“意見”文種的闡釋上，許多編者并沒有能深入理解其不同于其他文種的地方，只簡單套用其他文種的處理模式，先簡短說明“意見”是什么，然后指明其行文方向或者分類，再說其寫作特點，不外乎標題、正文、結尾三部分，最后援引一篇例文即結束。從總體上來講，這幾乎是文書寫作指導的“萬能步驟”，僅僅求全求備而不對具體問題做具體分析。

簡單化處理的另外一種表現是把“意見”內涵片面化，或者說是將“意見”絕對化。首先表現在編者用語的絕對化。有些文書學教科書并沒有深入地去研究意見的深層內涵，而簡單地以“一律”、“均應”、“必須”等結論性用語加以肯定或概括。其次，看問題執其一端。編者或者從自己原有的工作經驗出發，進行思維套路預設；或者只是根據個人理解，想當然地認為意見應該是怎么回事。其結果是，只看到問題的某一方面，沒有完整全面地闡釋“意見”的多面性。

2．2 編者立足點和主體意識的片面性

比如，某文書學教科書在論述意見時說：“意見往往是為了更好地貫徹執行上級機關的某一方針、政策，根據某項決定、辦法、規定、通知等文件而制定的實施方案，報請上級機關批準后形成的公文。意見一經上級機關批準轉發，即成為政策性公文，下級機關、單位必須認真貫徹執行。”在這里，“意見”的目的很明確：貫徹執行上級機關的方針、政策；操作方式也很清楚：下級報請——上級批轉——下級執行。也涉及了“意見”的上行和下行的行文方向。但是體會一下，這段論述顯然是站在上級機關立場來評論“意見”，暗示的是意見的下行主體性，即便是上行的意見，也是轉化和包含在下行之中了。因而在其下文的分析指導中，自然而然地會出現這樣的情況：“意見往往是由上級機關用通知等公文發出，在通知的標題中已有發文機關名稱。因此意見本身可以省略發文機關”。“通知中已經有受文機關名稱，意見中不再重復出現”。“意見由通知等公文轉發，發文機關和成文日期均見通知，意見本身無需落款”。無疑，這里的“意見”都是下行以后的意見文本，而不是寫作上實時的“意見”。當有了一個思維的立腳點后，編者建構了一個論述的完整體系，因而其論述總是有意無意地循著自己的主觀意識展開，甚至化解包融了對立面的內涵。這似乎也可以說明“意見”為什么會有行文方向之爭、分類之辯了。

這里的問題是，作為文書學教科書，應該站在哪一個角度來指導“意見”的寫作與處理，“意見”的作者可以是任何機關，而按有些教科書的闡釋，“意見”的作者就變成僅僅是上級機關了。

3、準確解讀國辦的《處理意見》

國務院和國務院辦公廳關于“意見”文種有兩次界定。在2000年的《辦法》中，規定“意見”為：“適用于對重要問題提出見解和處理辦法。”“重要問題”意味著有疑點或者難點的問題，或是當前工作中遇到的重大事項或主要問題，尤其是出現的新問題。這樣就使上行的“意見”有別于“報告”，“請示”等上行文。

“提出見解和處理辦法”，說明對“重要問題”，不僅要“提出見解”，對問題作出全面中肯的分析，提出自己的觀點，還要有“處理辦法”。這也是下行“意見”和指示性“通知”等下行文不同的地方。指示性“通知”則沒有很多的理論分析，著重于對下級的具體要求，“意見”介于二者之間，既有較多的道理講述，又有具體的指導辦法，具有可操作性。

國務院辦公廳關于“意見”的界定，詳見2001年的《國務院辦公廳關于實施<國家行政機關公文處理辦法>涉及的幾個具體問題的處理意見》。在《處理意見》中明確指出：“意見”可以用于上行文、下行文和平行文。這個規定賦予了“意見”獨立行文的資格，不僅回答了各種教科書中關于“意見”行文方向的分歧，也糾正了“意見”必須借助“通知”等載體行文的說法和做法。