科學決策中的民主參與問題

編者按：從2004年12月國務院新聞辦發布國務院62個部委75個新聞發言人的名字和聯系電話被視為政府公開信息的一個信號，到2006年2月開始實施的《全民科學素質行動計劃綱要（2006－2020年）》把參與公共事務能力作為公民具備的基本科學素質的一項內容，公民在科學決策或公共事務決策過程中的民主參與已經逐步地展開。

然而，在推進科學決策、民主決策和依法決策的過程中，存在的觀念、機制和程序上的問題不容忽視，本刊邀請來自科研機構的研究人員、大學的學者和媒體的記者就科學決策或公共事務中的民主參與問題從不同的角度展開探討。

主持人：孟 瑋 《民主與科學》編輯

嘉 賓：李大光 中國科學院研究生院人文學院教授，五次參與、三次主持“公眾科學素養調查”

劉華杰 北京大學哲學系、北京大學科學傳播中心副教授

田 松 北京師范大學哲學與社會學學院副教授

尹傳紅 《科技日報》經濟特刊副主編，北京市科普創作協會常務理事

科學決策有必要讓公眾參與嗎？

主持人：劉華杰老師，您多年來一直從事科學傳播的研究，關于“科普”與“科學傳播”，一直也是學術界討論的熱點之一，它們之間有什么區別？您怎樣定義“公眾”？

劉華杰：“科普”與“科學傳播”是對同一類事情的不同叫法，當然理念上差別很大。廣義的科普先后經歷或正在經歷三個階段：傳統科普、公眾理解科學和科學傳播，這是很粗略的分法。我這樣分的依據是科學傳播或科普的立場、主體和所采用的模型發生了變化。三個階段的立場分別是國家、科學共同體和公民，三種立場層次越來越低；采用的模型則分別是中心廣播模型、缺失（欠缺）模型和對話模型（也稱民主模型）。

總體上看，中國正處于第一階段向第二階段轉型的時期。但并不是說其他的成分一點也沒有。我認為這種轉型需要相當長的時間。“公眾”指每個公民，包括懂科學的與不懂科學的。

主持人：公眾指每個公民，包括懂科學與不懂科學的，這里所說的“懂”和“理解”有區別嗎？懂科學還要理解科學嗎？理解的過程包括參與的過程嗎？

劉華杰：懂與理解意思相近，但還有區別。理解科學是指全方位了解科學的知識層面、方法和過程層面，以及社會運作和社會影響層面。科學家，當然懂科學了， 否則誰還懂科學！（其實，科學家也只是懂得科學中一小部分，而且還很專。）但是，不能說科學家人人都理解科學。對科學的理解，只在細節上專還不夠，還要有面上的了解。總之，理解是多層面的，也是個相對的概念。科學傳播的對象是全體公民，包括科學家、政治人物、企業領導、一般公職人員、與技術相關的工作人員、學生、普通百姓，等等。

參與科學與理解科學相關，但是不同。理解科學有助于參與科學，但不理解科學很少是自愿的，不理解科學也可以以特定的形式參與科學事務。公民就科學技術相關事務提出問題、疑問、質詢等，本身就是參與科學技術的一種好的方式。參與科學是公民的權利；理解科學可以是公民受教育、增加就業能力、改善生活的一種手段。公民有權反對任何以“科學”的名義進行的公共決策，因為科學名下的東西未必是真科學，很可能是偽科學。即使真科學，公民也有權要求有關部門給出解釋、說明，即公民有獲得科學知識、了解科學過程的受教育權。而科學本身是動態的，是不斷發展、不斷完善自己的。正確與科學并不是同義詞，科學本身并不窮盡真理和理性。

主持人：可不可以這樣認為，民主參與科學決策或公共事務是科普發展到科學傳播這個階段的結果？公眾的立場在公共政策或科學決策中的表達是可能的嗎？為什么？

田松：民主參與決策并不是到了科學傳播階段才表現出來的。抽象地說，科學傳播的各個階段都存在民主參與決策的問題。我覺得，民主參與決策問題和各個階段的科學傳播可能沒有直接的、硬的關聯，如果說有，也許應該反過來。就是說，是民主參與的程度決定了我們處于科學傳播的哪個階段，而不是科學傳播的不同階段要求不同的民主參與。

科學傳播三個階段的劃分有助于我們對科學傳播本身的各個形態進行相對準確的描述，不過，這三個階段是邏輯的，而不是歷史的。并不是所有國家的科學傳播都會必然地經過這三個形態，同時，這三個形態也可以同時存在于某一個國家之中。

在國家立場的傳統科普階段，公眾是小學生，是被傳播對象，他們只能被動地接受傳播給他們的關于科學的一切，而對于公眾政策和科學技術政策都不具備發言權。但是，這種說法也是相對的，因為即使在傳統科普階段，歐美公眾也有相當程度的參與度，這是由于其社會形態決定的。

對于科學共同體立場的公眾理解科學階段，在歐美國家，恰恰是由于公眾具有很強的參與力量，才使得科學共同體采取了公眾理解科學的模式。而在中國，如劉華杰所說，這個形態還沒有充分地表現出來，這恰恰是因為我們的公眾參與程度還比較低，科學共同體還沒有強烈地要求“公眾理解科學”的動力。

至于公民立場的科學傳播階段，這可能是一種理想化的描述。隨著國家的民主生活逐漸完善，各種利益群體的立場都開始表現出來，公眾發出了國家立場和科學共同體立場之外的聲音。所以我要對劉華杰的看法做一個補充。我們現在的確處在一個轉型時期，但是并不是簡單地從國家立場轉向科學共同體立場，而是從國家立場同時轉向科學共同體立場和公民立場。當然，我們也可以把公民理解為復數，從而把科學共同體作為公民的一個子集。

公眾究竟能夠在多大程度上參與科學決策的制定，在很大程度上，取決于國家整體的社會形態。在現實層面，公眾已經表現出了很強的參與科學決策的要求，這在去年的“圓明園”事件，此前的“怒江建壩”事件中都已經充分地表現出來。我相信，公眾參與決策的程度和廣度都會提高。下一步，會在與公眾利益直接相關的衛生健康和城市建設等方面表現得更加強烈。

公眾的科學素養是參與科學決策的前提嗎？

主持人：據英國公眾理解科學專家杜蘭特教授說，“許多公共政策都與科學有關，如果未經有科學知識的公眾討論就出臺，那就不會存在真正的民主決策” ，這說明參與公共政策或科學決策需要有科學素養的公眾。李大光老師，您多次主持公眾科學素養調查，我國現階段的公眾科學素養處于一個什么樣的水平？

李大光：杜蘭特和美國的喬恩·米勒是公眾理解科學研究的代表人物，他們不僅在公民科學素養的概念形成過程中有重要貢獻，同時，也是最早分別在歐洲和美國進行科學素養調查的主要負責人。

1983年，喬恩·米勒在美國藝術與科學學院出版的特刊《代達羅斯》發表文章，提出科學素養的三個維度：科學的準則和方法、科學的主要術語和觀點、科學對社會的影響。他認為，國民如果對媒體中傳播的科學技術術語不能達到基本理解，就不可能聽懂有關議題的討論，從而也不能完成民主國家公民的義務和責任，也不能真正保證科學決策過程的民主化和公開化。

我們現在拋棄開這個測試指標和問卷對中國語境的適用度不談，僅僅從民主參與的角度談，可能也能夠反映出一些問題。中國在2003年的調查中，符合國際通用的測度標準達到科學素養水平的公眾僅為2％左右，而美國在2000年就到了17％，加拿大、日本和歐洲國家在上個世紀80年代末90年代初達到4％－6％之間。按照我們的預測，中國公眾在2020年左右，大概能夠達到發達國家上個世紀90年代的水平。當然，我要強調的是，這是按照國際通用的標準進行測度的結果。

公民的科學素養水平低毫無疑問會影響他們參與決策的能力。我們不能設想，一個根本就不知道“DNA”、“基因”和“納米”等術語的人如何參與相關問題的討論。在國際測度的題目中大多數與科學術語和基本概念有關，其目的就是測度，公民是否能在理解這些術語的基礎上參與有關議題的討論。

但是，我國公眾科學素養水平低并不一定意味著所有的人都沒有參與決策的能力。科學素養公眾與人口統計變量進行關聯分析表明，經濟和教育程度與科學素養呈正相關趨勢。我國是一個經濟發展十分不平衡的國家，在一些發達地區，公眾參與科學議題決策和公共事務決策的能力已經達到必需的水平。中國現在的發展趨勢是，國家有關部門和學者并沒有做公眾參與討論的任何努力。現在關于環境評估公眾參與的政策出臺，是在一系列重大事件影響到社會安定團結的局勢上逼迫而形成的。這與20世紀70年代丹麥的公眾聽證會制度的形成不是一回事。20世紀70年代在瑞典進行的關于核電站的公眾參與評估討論中，進行前測后，由專家和有關決策部門組織公眾進行有關問題討論并介紹相關知識，在認為具備了參與決策能力的時候，再進行測度，發現參與討論的人的有關知識水平增長了10％。從各個國家的經驗來看，等待公民達到所需素養不是很好的決策，重要的是，政府和有關學術團體應該主動進行促進工作。也就是說，要通過有組織、有措施的、積極的策略推進公眾對科學的參與能力的提高。我們必須認識到，任何一個國家的公民都是可以教化的。

主持人：看來，公眾的科學素養和民主參與是相輔相成的，而不是孰先孰后的關系。但是，公眾的科學素養參差不齊，尤其是在高技術領域或工程領域，如“怒江建壩”之爭，我覺得就建壩這件事而言是很專業的，沒有相關專業領域知識背景的公眾參與進來是否對決策有影響呢？在這些領域的決策的公眾參與中，如何協調公平與效率這對矛盾？另外，是否可以這樣認為，公眾所參與科學技術決策也是有一定的范圍限制的？

田松：公眾參與常常遭到的質疑就是，在具體的技術領域，比如怒江建壩，比如轉基因食品、克隆技術等，公眾不具備專業知識，是否有權利有能力參與決策？如果沒有能力，就算有權利，又如何表達？在傳統科普階段，公眾既然被認為是廣泛無知的，科學家是天然造福人類的，公眾的確沒有參與的可能，也沒有參與的必要。而在公眾理解科學階段，公眾事實上在政策制定中是有發言權的，科學共同體希望獲得公眾的支持，所以才致力于讓“公眾理解科學”的活動。其理論預設是，公眾越理解科學，就會越支持科學共同體的意見。進而認為，如果公眾對于科學的理解達到了專家的程度，就會完全同意專家的意見。但是，公眾之所以參與，就是要發出自己不同的聲音，而按照公眾理解科學的理論預設，最后參與的公眾發出的不是自己的聲音，而是專家的聲音。

在科學傳播階段，我們強調的是：公眾的參與權利和參與能力，與他們對科學的理解程度，并不直接相關。也就是說，完全不懂科學和技術細節的公眾，也具有參與的權利，也可以具有參與的能力。我們可以從很多個角度考慮這個問題。比如，利維－樂布隆在1992年提出這樣的問題：在公民參加陪審團行使權利的時候，我們并不要求他們是一位法律專家，也不要他具有基本的法律知識，為什么在科學和技術問題上，我們要向行使其自身權利的公民提出額外的要求呢？又如，在科學傳播階段，我們對科學本身的看法已經發生了轉變，科學不再是絕對凌駕于其他知識的絕對知識了，地方性知識被賦予了更多的話語權，公眾可以憑借自己的不同于科學知識的地方性知識參與當地重大事務的決策。

公眾參與最重要的是保證公平，即使這個過程可能很漫長，很沒有效率，但是這樣的決策在日后的執行卻會發揮更好的效力，從長時段看，是更高的效率。至于對公眾參與決策的限制，毫無疑問是存在的，但是這個限制，不應該是以公眾的科學知識水平劃界的。

尹傳紅：田松的觀點我很贊同。“發散”去思考，我們同樣也不能以公民文化素質差為由剝奪其民主參與的權利，以“維護穩定”為由而向公眾隱瞞事實真相。

關于陪審團，我還想補充一點：按照我的理解，陪審團的存在，最重要的意義在于保證（審判）程序的公正，同時也兼有監督的意味。

對于許多事情的判斷，僅有專業知識是不夠的。就拿去年引起廣泛關注的圓明園防滲工程來說吧，它所涉及到的就不僅僅是鋪膜、防滲這類專業知識。正如我們所了解到的那樣，防滲工程從叫停到聽證、環評、評審直至決策的全過程，環保總局都依法向社會公開，希望能借此推進環境決策民主化的進程。這體現了一種深度的學術民主，的確值得稱道。在這樣一個公正的平臺中，公眾的各種意見得以廣泛而深入的交流；通過這樣一種公開的形式，政府的執政行為也能隨時接受公眾與輿論的監督，無疑是有利于提高科學決策、民主決策和依法決策的執政水平的。

但回過頭來看，圓明園防滲工程動工日久，幾近完工之時才被一位專家“偶然發現”。這不僅反映出決策信息的不夠透明，也折射出監督的缺位。這同時引發我們思考：我們的決策怎樣才能更加合理、科學，而不再是拍腦袋定項目，或導致問題只能依靠“偶然因素”來發現或糾正？

不難理解，在現代社會，一個真正負責任的政府，不僅做事要有系統規劃，有成本效益意識，有責任觀念和明確的問責機制，還應透明行政，主動建立、疏通與公眾聯系的渠道，自覺自愿地接受公眾監督，讓公開透明成為常態。這樣才能有效地避免做錯事、做蠢事；即使出現了一些失誤，往往也能及時地得到提醒并加以糾正，最低限度地減少損失。

公眾應該知道些什么？

主持人：這樣看來，了解事實應該是民主參與的一個重要前提，公民的知情權應該受到尊重和保護。2005年11月發生的松花江水污染事件，曾一度引發了當地居民的用水恐慌，并導致國家環保總局局長辭職。這不禁讓人聯想到2003年春發生的非典事件，同時也提出了一個問題：當發生重大公共事件時，是不是應該在“第一時間”里把事實真相原封不動地告訴公眾？作為媒體的資深記者，對此您怎么看？

尹傳紅：你提出了一個很有針對性也很有現實意義的重要問題。大家想必已經注意到，最近幾年，“知情權”這個詞出現的頻率越來越高，我認為這絕非偶然現象。

我們說，公民的知情權是民主參與的一個重要前提，其道理再簡單不過了：人們只有了解和知悉事實真相，才真正談得上參與。具體而言，知情權指的是公民對于國家的重要決策、政府的重要事務以及社會上當前發生的與普通公民權利和利益密切相關的重大事件，有了解和知悉的權利。作為民主法制社會中公民享有的一項基本的政治權利，知情權也可以說是公民保護自身利益、沖破信息封鎖乃至思想禁錮的重要手段。公民只有享有充分的知情權，才可以實現自由選擇，才可以在面對各種不利或危險的情況時，作出正確的選擇，從而保護自己免受侵害。

近年來，重大公共事件的屢屢發生和公民民主意識的不斷增強，把知情權提到了國家和社會生活的重要議程。非典事件就是一個典型的例子。想當初，由于緩報、瞞報非典疫情，社會上流言、謠言滿天飛，弄得人心惶惶，不僅加大了社會運行的成本，而且還加劇了公眾對當地政府信息披露的不信任，致使權威的專業發布機構也失去了公信度和權威性。

所幸，政府后來迅速果斷地采取措施糾正錯誤，每天及時公布非典疫情信息，做到病情和病例的透明、公開，這才穩定了局面，挽回了影響，贏得了抗擊非典之戰的最后勝利。事隔兩年，當禽流感疫情爆發時，由于公眾幾乎都是在“第一時間”里得到通報，及時了解到相關情況，所以并沒有出現恐慌和流言。對比非典時期的情況，反差何其分明！

一些地方發生礦難后捂住不報，同樣屬瞞報、謊報安全事故，是出于主觀故意，其性質十分惡劣。老百姓對此十分痛恨，照理應該給予嚴厲的懲罰，可是，似乎誰也不會為此類剝奪百姓知情權、延誤公民自保和自救的事情承擔責任、付出代價。

主持人：的確，對重大災難事件特別是突發公共事件，公眾歷來十分關注，封鎖消息和情況的做法，往往會事與愿違，適得其反。不過，我們常常聽到一種解釋說，“穩定”很重要，公眾對災難或重大公共事件知道得越多，就越容易產生恐懼心理，進而形成社會的不穩定因素，您怎么看？

尹傳紅：對于我們這個人口眾多、國情特殊的國家來說，保持社會穩定固然十分重要，怎么強調也不為過。但是也應看到，對于涉及廣大人民群眾利益的重大事件，只有讓人民知情、心中有數，才容易得到人民的理解、支持和配合，進而實現團結、穩定。在這個方面，20年前發生在蘇聯的切爾諾貝利核泄漏事故是一面鏡子，留下了一個極為深刻的教訓。

最近，我看到前蘇共總書記戈爾巴喬夫的一個說法，頗有感嘆。他說：“20年前的這個月發生的切爾諾貝利核事故，可能成為5年之后蘇聯解體的真正原因，其重要程度甚至要超過我所開啟的改革事業。”德國一家媒體則指出，切爾諾貝利事件既是一起震撼國際社會的生態災難，也是一起震垮蘇聯政權的政治災難。為什么這么說？

據新近出版的《未受懲罰的犯罪：切爾諾貝利20周年祭》一書披露：在獲悉核泄漏造成巨大污染的實情后，蘇聯政府一方面通過官方媒體向全國和全世界發布事故并不嚴重的消息，稱污染已得到控制；另一方面則通過行政指令要求所有參與救援的工作人員和其他知情者嚴守秘密。更重要的是，塔斯社在報道中對正在擴散的核災難不置一詞，仿佛它根本就不存在。事故發生地的媒體也不能發布任何消息，結果造成了事故鄰近地區人民疏散工作的嚴重滯后。而許多人沒有經過詳細的醫療檢查就被宣布為健康，大批不明真相的人又重新回到被嚴重污染的地區生活。

然而，紙是包不住火的，蘇聯人從國外媒體獲悉事實真相后震怒不已，“甚至不再把蘇聯看成是他們要效忠的國家”。

這便是所謂“切爾諾貝利的政治意義”。它警示我們：面對重大災難事件特別是突發公共事件，政府的透明程度和表態的及時程度是多么重要，漠視或剝奪公眾的知情權會付出何等慘重的代價！

當然，對于某些自然災害披露的程度和時機的把握，常常讓決策者感到作難，這不是我在這里“坐而論道”所能體悟的。例如，地震預報就可以說是一把雙刃劍。國家鼓勵進行地震預報的探索和實踐，但一個錯誤的預報往往會引起不必要的社會恐慌，而我們目前的地震預報水平還不能完全避免這一現象的發生。諸如此類事情就很費思量。

應該說，知情權是現代民主的根本要求。信息公開不僅是相信和尊重人民群眾、顯示政府權威和自信力的表現，而且也是穩定社會、消除社會負面效應的良方。

2005年9月12日，中國的政治生活中發生了一個應該載入史冊的事件：國家保密局和民政部聯合舉行新聞發布會，鄭重宣布，自2005年8月起，中國政府對全國及省、自治區、直轄市因自然災害導致死亡人員的總數及相關資料解密。此次解密，不僅有利于保密部門今后做好保密工作，也有利于人民群眾行使知情權，參與管理國家和社會事務。

另有消息說，一部名為《政務信息公開法》的法律，已被納入十屆全國人大常委會五年立法規劃之中。一旦全國人大審議通過《政府信息公開法》，公民獲得信息將再也不是被賜予，而是依法享有本來就屬于他們的知情權利。信息不公開市民可依法起訴政府。從這個意義上說，政治權力的行使再也不能像過去那樣任意和暗箱操作。

同樣可喜的是，中國的新聞發言人制度，目前已從國家部委推廣到地方區級政府部門，并已從當初為新聞界服務的狹隘目的，進一步提升到為打造“透明政府”形象提供制度保障的政治高度。這一制度的建立，將營造更加公開、透明的信息環境，及時、準確地向社會和公眾通報重大決策、發布重要信息、報道緊急重大突發情況，它對一些部門“捂蓋子”的傳統做法，將是極大的沖擊。

民主參與怎樣實現？

主持人：科學素養的提高能夠幫助公眾參與國家公共政策和科技決策過程。李大光老師，您曾經指出“公眾理解科學中強調的科學素養不僅是指對科學知識的理解，更重要的是要具備參與決策能力” ，這說明參與決策能力是科學素養內涵的一個方面，為什么這樣認為？

李大光：對于這個問題，現在有很大爭論。有人認為，中國現在談論“公眾對科學的理解”還為時尚早。

中國還處于科學技術普及階段，這是因為，中國是一個仍然缺乏科學精神的國家，還是一個科學文化不發達的國家，還是一個仍然充斥著迷信的國家，因此，現在中國最需要的就是進行科學知識的灌輸，灌輸模式在中國相當長時間內都是適用的。西方國家所提倡的公眾參與模式在中國相當長時間內是不適用的。現在談論這個問題是不顧中國實際國情的做法，甚至，有人認為這是一種“西化”在中國科學文化發展中的體現。

這些年，我因為做調查，去過中國很多地方，其中包括中國西部少數民族地區、中部地區和發達地區，對中國的科學文化的需求情況進行了一些社會研究。中國確實是一個發展極其不平衡的國家，發達地區的教育和信息的流動速度和廣度、公民參與決策的能力以及他們的信息素質都是非常高的，與落后地區差距很大。因此，在中國的落后地區仍然是以應用信息服務為主，使當地公民在自己需要知識和信息的時候，社會能夠及時提供，使他們能夠便利地獲得這些信息，提高他們的生活質量和生產效率。他們與知識經濟社會的距離仍還十分遙遠。

不能忽視的是，他們雖然不能全部理解復雜的術語和概念，尤其是距離他們生活很遠的術語，但是，他們的自尊和對自己權利的認識已經達到一個民主國家公民的意識。也就是說，他們的意識已經超過他們的知識。而在發達地區和城市，公民的教育水平和信息的開放度已經使他們能夠在第一時間知道事件的發生并產生自己的疑問，同時他們對這些疑問已經有了一些自己的理解。

同樣，2003年對中國產生震撼的非典事件并沒有因為政府有關部門的封鎖而影響北京地區對板藍根的搶購。正規渠道的知識不暢通必定導致摻雜民間信息的迅速流通，而且會產生這樣一個效應：越封鎖，民間信息流傳越快。這是因為，人們對信息的需求是心理的需求，是對一個結果的渴望所導致的必然。

隨著社會的發展，科學知識所承擔的任務也在發生變化，不同的地區，科學技術的知識所產生的作用也是不同的。正如1989年，米勒在舊金山美科促會年會上的發言中將科學素養定義為“在某個社會中為滿足一些角色功能所需要的基本可以接受的知識和技能水平”。 科學素養的目的取決于其將要發揮作用的社會語境，“其固有的特性與其應用的社會相一致”。在落后地區仍然需要滿足生活需要的科學素養的同時，我們也應該意識到，在中國發達地區，公眾的需求已經由僅僅滿足生活的需求發展到對某種意識的滿足，而這種意識往往與他們的自尊心、公民權利意識等現代意識密切相關。他們已經不能僅僅滿足吃飯要注意膽固醇和脂肪含量等他們十分熟悉的信息。相反，他們對自己的飲用水管理程序的不公開而憤怒。恰恰是后者的信息才是導致社會不穩定的主要原因。

我們的調查數據顯示，中國的發達地區的國民科學素養已經達到4％－5％之間，是發達國家20世紀90年代的水平。公民參與決策的意識也已經十分強烈。他們對并不威脅他們生命的機票漲價和火車票漲價關心程度決不會高于對轉基因食品的關心程度。一個國家的發展不僅僅體現在GDP的增長上，而且表現在這個國家的開放程度和文明程度，而后者正是現代化的重要標志。

相關鏈接：

·2005年，中國政府三個層次——國務院新聞辦、國務院各部門和省級政府的新聞發布和發言人制度得到進一步完善。國務院近70個部門，包括部委和直屬的國家局，建立了新聞發布和發言人制度，共有80多位新聞發言人，31個省市中，除4個省區還沒有正式建立新聞發布會與發言制度外，27個省區市已建立了此項制度。

·2006年2月22日，國家環保總局正式發布《環境影響評估公眾參與暫行辦法》，辦法自2006年3月18日起施行。該《暫行辦法》不僅明確了公眾參與環評的權利，而且規定了參與環評的具體范圍、程序、方式和期限，保證了公眾對環境事務的有效參與。