鄉鎮撤并的后續改革

鄉鎮政府作為農村基層政府，是國家政權組織體系的一個層級，也是國家鄉村治理體系的一個環節，鄉鎮撤并及其改革必然涉及并影響上下左右政府及組織之間的關系，要求進行相應的配套改革。

鄉鎮的定位及后續改革：從“機構改革”到“體制改革”

迄今為止，不少地方的鄉鎮改革僅僅限于鄉鎮撤并及鄉鎮機構和人員的精簡和分流。從根本上說，這只是“機構改革”，而非“體制改革”。只不過是政權組織和政府內部的權力調整及功能和利益的重新分配，而不是鄉鎮政權組織體制、權力結構及運行方式的根本性改造。其實，對任何政府和組織來說，機構設置、功能分配及人員配備本身是體制的要求、產物和表現。單純的機構調整和改革并不能動搖體制本身。就鄉鎮來說，從歷史上看，農村現行的鄉鎮政治和行政體制是從高度集中的人民公社體制演變而來的。“政社合一”、“政經不分”、“黨政不分”、“高度集權”及“全能主義”是人民公社體制的基本特征。黨的十一屆三中全會之后，隨著農村家庭聯產承包責任制的實行，農村基層管理體制也進行了一系列的改革，但是，我們看到即使鄉鎮撤并之后，不少地方農村基層依然在相當程度上延續著黨政不分的格局，有的實行“一肩挑”，重新走向黨政合一及高度集中的道路；從政府職能及運轉方式來看，不少地方依然表現為層層集權、部門分割、壓力行政和全能主義為基本特征，政社、政事和政經并沒有完全分開；改革開放以來，黨和國家大力推進鄉村民主建設，但不少地方民主選舉、民主監督流于形式，一些地方和基層政府僅對上負責、不對下負責，出現嚴重的脫離群眾以及官僚主義和命令主義，引起群眾的不滿。這一切表明，單純的鄉鎮撤并及機構精簡和人員分流并不能解決鄉鎮政權的組織體制、權力結構、政府功能及運行方式，也無法解決鄉鎮政權的功能及組織定位以及合法性基礎問題。特別是當前人們對于鄉鎮未來的地位、功能及改革方向本身也存在嚴重的分歧，“鄉公所制”、“鄉鎮自治”、“鄉派鎮治”或是“撤銷”等各種觀點不一而足。這都表明鄉鎮改革正處在轉折點，鄉鎮改革未來的重點是鄉鎮體制改革，尤其是解決鄉鎮未來組織體制、功能定位及運轉方式，建立“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制”，建構與社會主義市場經濟體制相適應的新的鄉村治理體系和服務體系。

縣市政府機構與體制改革：“精簡機構”與“制度創新”

鄉鎮撤并及改革直接涉及縣市政府機構與體制改革。一方面鄉鎮規模的擴大及機構撤并要求縣市政府機構設置及對鄉鎮管理方式的調整。如湖北僅設“三辦一所”，這勢必使傳統的上下對口、部門分割、層層節制的體制及部門設置方式失去根據，要求縣市政府部門精簡機構和人員，轉變行為方式；另一方面，未來鄉鎮政府的重新定位也直接影響到縣市政府地位與體制。稅費改革尤其是免除農業稅后，鄉鎮功能、組織日益簡單，也缺乏自主的財政來源，因此，不少人提出改革鄉鎮為鄉公所制。不過，在此我們不能不指出的是，單純的鄉公所制并不能真正解決鄉鎮基層當前面臨的財政困境，也未必能真正實現精簡鄉鎮機構和人員的目的。鄉公所制的正常運行本身也需要對縣市政府體制的改革。在歷史上，我們也曾實行過區公所制度，但是，這種制度本身是不穩定的，它的存在、功能、人員配置等等事實上取決于其縣市政府。在目前的體制下，如果對縣政府機構不精簡、職能不轉換、行為缺乏有效的監督，即使實行鄉公所制度，也不可能真正減少鄉鎮的人和事，也不可能減輕國家的財政負擔和農民負擔，甚至可能為縣市直接控制鄉鎮及安置人員、攤派事務提供方便。歷史上幾次實行縣派出機構均造成機構和人員不斷膨脹就是一個教訓。因此，鄉公所制度的成功與否事實上取決于縣政改革，取決于縣市政府機構設置的法制化、縣鄉關系的規范化及縣務管理的公開化和民主化，取決于對縣政府的行為的有效制約。無疑，這些縣政改革的要求任重而道遠，要求我們進行不斷的探索和制度創新。

“站所”改革與體制轉換：“政事分開”與“管辦分離”

迄今我國鄉村實際上是由鄉鎮政府及縣市下派的“七站八所”共同治理。如果說鄉鎮政府主要是行政管理的話，“七站八所”更多的是公共服務，它們承擔著為農業、農村和農民提供公共服務的重要職責。然而，長期以來，“七站八所”人員工資和事業費納入財政；工作人員享受國家干部待遇；服務方式是自上而下的、單向的；站所“政事不分”、“政經不分”和“管辦不分”。從根本上說，這一體制是在傳統計劃經濟體制下對鄉村社會事務實行專業化、部門化、計劃化和集權化管理的產物。隨著農村改革和市場經濟的發展，這一體制越來越不適應，并暴露出嚴重的問題，如從站所設置上看，機構日益增多、人員不斷膨脹；從站所的功能來看，事權不清、管辦不分、功能錯位、服務無力；從站所的內在機制來看，人浮于事、效率低下、缺乏活力；從事業單位的財政狀況來看，籌資渠道單一，經費困難，運轉艱難，反映這一體制日益不適應市場經濟發展的需要，難以正常運轉甚至生存下去，也是造成“條塊分割”、縣鄉及部門矛盾以及當前加重農民負擔的制度性根源，必須進行根本性改造。因此，在鄉鎮機構及行政管理體制改革的同時，也必須大力推進“七站八所”事業單位改革，對“七站八所”進行重新清理、分類和精簡。對于不必要的或業務相近的機構和部門予以堅決撤并，將經營性、技術性和事業性的機構從政府和行政權力中分離出來，實現“政事分開”、“管辦分離”，建構與市場經濟體制相適應的農村公共服務體系，最大限度地滿足農民群眾日益增長的物質、文化和生活的需要。

村組合并與村民自治建設：完善自治與充實基層

各地在鄉鎮撤并的同時也實行合村并組，這既是為了解決鄉鎮撤并后鄉鎮管理幅度過大的困難，也是“為了減輕農民負擔”。但是，在此我們不能不注意到，對于鄉村治理來說，鄉鎮村規模的合理限度在于能否實現鄉村社會的有效治理和滿足農民群眾公共需求。在目前條件下，農村及農民居住分散，管理人口過多，面積過大，不僅不利于有效的鄉村控制和管理，也不利于村民自治的實行，也不利于強化社區公共服務。村組合并之后，村委會組織出現明顯的規模擴大化、組織行政化、財政空心化及“兩委”一體化的傾向。一些地方鄉鎮村組規模過大，造成管理上的困難和不便。有的農民就抱怨，“村組合并后，連一個管事的人都沒有”。不少地方在機構和人員精減中出現“下減上不減或少減”、“名義上減實際上未減”以及“減人不能減負”的問題，精簡的人員絕大部分是村組及村組干部，鄉鎮尤其是縣市干部很少精減。其實，村委會及村民小組本身并不是一級政府，而是村民自治組織。現行的村組干部實際上并不是嚴格意義上的干部，“一個國家干部的開支可供養二三個村級干部或者四五個村組干部，真正給農民增加負擔的不是村級組織和村組干部，而是上級龐大政府機構和冗員”。因此，機構和人員的精簡應該像延安時期“精兵簡政”一樣，致力于精簡上層，充實基層，而不是相反。特別是村委會及村民小組是我國農村最基層的社會組織和細胞，農村社會的穩定應力求這些社會組織和細胞的穩定。在此還必須指出的是，按照現行的《村委會組織法》，村民委員會根據村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設立。村民委員會的設立、撤銷、范圍調整，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府提出后，需經村民會議討論同意，而不能由上級政府一紙命令隨意撤并。當前不少地方干脆撤銷了村民小組。其實，不少地方村民小組是人民公社時期生產小隊的延續，它們承繼了社隊的集體所有權，也是農民土地等集體財產的擁有者和管理者，村組撤并將造成產權主體的變更，這也是一種新“一平而調”，造成農村產權的混亂。事實上，由于目前村民小組不僅延續著集體的土地產權，村民之間利益更加緊密，加之范圍小、組織、管理及活動更加便利，我們可以嘗試將村民自治組織下沉到村民小組，以加強基層組織及村民自治，使村民自治真正落到實處。

總之，鄉鎮撤并及其改革不是孤立的，改革的任務也不是單純的撤并鄉鎮可以實現的。同歷史上的一些重大改革一樣，鄉鎮撤并在解決一些問題的同時也會產生新的問題，尤其是鄉鎮撤并直接影響上下左右政府及組織之間的關系，要求縣市、站所及村組進行相應的改革。這些后續的改革任務可能比它已經完成的任務更加艱難和繁重——這也就成為當前及下一步我國農村綜合改革的重點。