論建立政策性農業保險制度的必要性

摘要：農業地位的重要性、農業的弱質性、農業高風險性與農業保險產品準公共物品性質等要求我國必須建立政策性農業保險。本文在分析我國商業性農業保險萎縮原因的基礎上，闡述了建立農業政策性保險的必要性，繼而提出了建立政策性農業保險制度的具體措施。

關鍵詞：政策性農業保險內涵必要性措施

農業保險被視為現代農業可持續發展的三大支柱之一，是ＷＴＯ框架下政府國內支持的主要舉措。農業保險可以分散風險，增強農業防災抗損的能力，減少非必然損失；促進農業資源的合理配置， 保障農業投資安全，促進農業生產新技術的研制和應用；促進農產品總量的增加和質量的提高， 有助于市場穩定，增加消費者福利，對于保障農業的再生產具有重要意義。

一、我國農業保險的發展現狀

我國是一個農業大國，農業保險理應擁有廣闊的市場。然而，自上世紀90年代恢復辦理農險業務以來，農業保險就長期處于停滯不前、日益萎縮的狀態，保費收入呈明顯的下降趨勢。據調查，1993年到2004年保費收人從近6億元下降到不足4億元。2004年我國農業險保費收入3.77億元，同比減少0.88億元，負增長18.86%。按全國2.3億農戶計算，戶均投保費用不足2元。另外，在保費收人大幅下降的同時，險種數目也在不斷減少，由最多時候的60多個險種，下降到目前的不足30個。農業保險出現萎縮主要有以下幾個方面的原因：

(一)高風險、高賠付率、高經營費用，使農業保險經營一直處于虧損狀態

我國屬于自然災害比較嚴重的國家，每年因天災造成的農業經濟損失巨大，然而高風險必然導致高賠付率；1993一2003年我國農業保險賠付率不斷上升，2003年達到92.1%，大大高于保險界公認的70%的臨界點，致使商業保險公司入不敷出；另外農戶的逆向選擇和道德風險也加大了保險公司的展業、承保、定損、理賠的難度，提高了賠付率和經營成本。農業保險雖然市場巨大，但高賠付率、高風險使得各商業保險公司避而遠之，最終導致農業保險的有效供給不足。

(二)農民收入低水平與農險高保費率形成了強大反差，限制了農民的投保能力

首先，農險費率取決于農業生產損失率， 高賠付率要求高保費率。這樣確定的收費標準，在沒有政府補貼的狀況下，我國絕大多數農民無法承受。其次，由于政府長期采用財政撥款救濟災民的風險處置方法，很容易使農民將此作為一項應有的“期望權”，認為它是一種“不收保費”的保險，這種政策導向了阻礙了農民參加農業保險的熱情。再次，過低的農產品價格和商品化程度也降低了農業險的“可保性”。使我國農業保險徘徊于日益萎縮的怪圈。

農業保險陷入了“高賠付率保險公司保不起、高費率農民買不起”的兩難境地，以致保險“投保越多、費用越低、保障越足”的大數法則難以發揮作用。這樣，在理論上農業保險的需求曲線和供給曲線無法交融，農險市場就出現了供需雙冷的局面。沒有政策扶持，農業保險僅靠市場機制是難以維系生存和發展

的，農業保險就在這兩難中日漸萎縮。

二、政策性農業保險內涵及建立的必要性

世界各國農業保險發展的歷程表明，政府積極的政策性農業保險運作是農業保險得以發展的重要保證。2004 年中央“一號文件”提出：“加快建立政策性農業保險制度，選擇部分產品和部分地區率先試點，有條件的地方可對參加種養業保險的農戶給予一定的保費補貼。”2005年中央“一號文件”再次指出：“擴大農業政策性保險的試點范圍”，這兩個“一號文件”無疑為我國政策性農業保險制度的建立提供了依據。

（一）政策性農業保險的內涵

政策性農業保險就是為實現政府的農業和農村經濟發展的政策目標而建立的農業保險制度。政策性農業保險是非營利性質的，其標的是一些關系國計民生的農產品，比如稻谷、小麥、玉米、大豆、生豬、綿羊、油菜籽等。政策性農業保險實質上是政府主導的農業保險，政府不僅參與宏觀決策，而且要介入微觀經營管理活動；另外，政府要為這類業務經營提供補貼、財政優惠措施以及行政便利措施，以保證制度的可持續性。

（二）政策性農業保險的必要性

1.從農業、農業風險、農業保險特點的角度論證。農業是基礎產業、弱質產業，又面臨自然和市場雙重風險，決定了農業是一個特殊的、需要政策性保護的產業；農業風險的特殊性，如高度相關性使農業風險難以滿足傳統保險理論關于理想的可保風險的條件，這決定了農業保險不宜采用純商業性模式而應采用政策性模式；農業保險準公共物品的屬性和外部正效應的存在，也要求由政府來提供政策性農業保險；農業保險存在保費率難以界定、道德風險和逆向選擇難以防范以及定損理賠困難等特殊技術障礙，這些都要求政府把農業保險以政策性保險的形式提供給農民。

2.從我國加入WTO后發展趨勢的角度論證。我國已加入ＷＴＯ，對農業風險的管理就要求運用符合ＷＴＯ規則的方式和手段來進行，這樣原有的一些農業補貼政策和措施就要取消，但農業保險屬于世界貿易組織規則允許和提倡的“綠箱政策”，世界上很多國家都把發展政策性農業保險作為扶持和保護農業的政策措施。因此我國政府應積極借鑒國外經驗，建立符合我國加入ＷＴＯ后發展要求的政策性農業保險體系，為我國農業發展建立保障體系。

3.從我國發展農業保險實踐的角度論證。我國農業保險自1982年恢復至今20多年的發展歷程，表明政府的重視程度與我國農業保險業務發展的狀況呈正相關關系。在政府的支持下，我國的農業保險曾出現快速發展，如保費收入從1982年的23萬元猛增到1993年的8.6億多元，年均遞增127%。而1993年以后，農業保險業務全面商業化，農業保險失去了政府的支持，農業保險業務出現了全面萎縮。

4.從世界各國發展農業保險經驗的角度論證。 農業保險在世界范圍的發展已經有100多年的歷史，在40多個已建立了較為健全的農業保險制度的國家中還沒有一個國家真正實現農業保險的市場化經營。在世界各國，農業保險都是一種政策性很強的保險，都要求發揮政府的主導作用，在實際運作中，各國政府也都確實給農業保險以多方面的支持。

5 .從政府在農業保險中的不可替代性角度論證。首先，政府能夠利用強制力為農業保險提供一個完備的法律框架。而且，只有政府的強制力，才能保證必要時絕大多數人投保，以發揮大數法則的作用；其次，政府舉辦農業保險有利于農業資源的合理配置。如果政府運營，就能夠依靠自身的權威充分調動各方面的力量參與農業保險的防損、定損等技術問題，合理配置人力資源，節約運行成本；最重要的是，農業保險由政府來經營，政府不會把節余作為利潤，而是把它作為風險準備金。即使經營虧損，政府也不會撇下農民不管，從而保證了農民投保的積極性。

三、建立我國政策性農業保險制度的措施

（一）構建政策性農業保險的組織制度

選擇適合的組織制度是政策性農業保險制度成功的關鍵因素之一。借鑒國際經驗，結合我國當前的實際情況， 筆者認為我國政策性農業保險組織體系應突破單一格局，向多元化發展。 建議盡快建立國家農業保險公司，走一條有政府資金支持、農民互助共濟、多渠道、多層次合作的農險路子 ，切實為廣大農民提供有力的保障。

組建國家農業保險公司，是推動中國農業保險發展的關鍵所在。由政府設立專門的政策性保險公司作為農業保險的核心組織，引導農業保險發展方向是最切合我國國情的。這種專門的農業保險公司必須是專門承擔政策性農業保險業務的，并且還有專門的健全的監管體系。建立專門的政策性農業保險公司可以切實的保證農業保險的政策性，通過國家農業保險公司來貫徹實施政府推動農業保險發展的各項政策措施，從而帶動整個農業保險市場的發展。

組建國家農業保險公司，資金來源于財政預算撥款，包括中央財政和地方財政。政府補貼經營管理費用，并免除國家農業保險公司的一切稅賦。其機構可分設至地、市一級，業務上采取垂直領導。國家農業保險公司不直接參與農業保險的原保險業務，其主要職責就是貫徹實施國家對農業保險的各項支持政策，具體包括:(1)向經營政策性農業保險范疇業務的農業保險公司、農業互助合作保險社以及縣級農業互助合作保險聯合會提供費用補貼，并向投保農戶和農業生產經營組織提供保費補貼。（2）向所有的農業保險公司、縣級農業互助合作保險聯合會提供技術支持以及再保險支持。（3）負責管理鎮級農業互助合作保險社及縣級農業互助合作保險聯合會積累的準備金，并在發生賠付支出時進行資金劃轉。（4）建立農業巨災風險基金，并在發生巨災損失時履行巨災風險保障的職能。

建立各類農業保險機構，形成多元化的經營格局。在充分發揮國家農業保險公司主渠道作用時，根據不同地區需要，鼓勵大力發展與之相適的農業保險模式，如：成立由農民自己組成的非盈利的農業保險合作組織。發展農業合作保險組織不僅可以有效降低經營成本，擴大承保范圍，而且有利于避免道德風險，降低監督成本和保險賠付率。還可以發展農業相互保險公司、農業保險風險基金會、農業保險互助會、保險公司與地方政府等有關部門聯合共保等多種形式的農村保險組織。

一般來說，在農民收入水平相對較高的地區，可以考慮采取商業性保險公司與地方政府聯合經營的模式；其他農業商品化程度較低，政府財政有限的地區，應該更多地強調發揮農民積極性，在自愿、互利的基礎上建立農村互助合作保險社。政府應實施一些優惠的稅收政策和適當的保費補貼政策，鼓勵市場上已有的商業性保險公司積極參與中國農業保險市場的開發。同時也積極引進外資農業保險公司，共同推動中國農業保險市場的發展，以盡快形成多元化、多層次、全方位的農業保險市場新格局。

(二)加快農業保險立法

農業保險是一種特殊的復雜險種，商業保險法以及其它政策性保險法都無法涵蓋農業保險，農業保險必須單獨立法，而我國目前還沒有相應的法律。農業保險的意義和作用遠遠沒被廣大農民特別是各級政府所認識，所以，建立農業政策性保險制度，立法必須先行。

1.在農業保險法律中確定農業保險的性質以及政策性屬性，并區分不同性質的保險活動，實行分類管理。要根據農業保險商業性、政策性特征，確定保險雙方權利義務、經營目的、經營原則、經營主體、經營范圍、經營方式與方法等。

2.加強農業保險立法，明確政府在農業保險中應發揮的職能和作用。用法律的形式明確規定政府管理職能和支持方式，包括對農業保險的優惠政策、金融支持、技術支持、財政補貼等。

(三)加大政府扶持力度

縱觀世界各國，幾乎實行農業保險的國家都對農業保險實行保費補貼、經營費用補貼和稅收減免以及對其它農業保險商業經營機構提供再保險等政策支持。我國政府應充分利用好WTO規則下的“綠箱政策”，加大對農業保險的扶持力度。

1.提供保費補貼，以刺激農業保險需求。作為準公共物品，農業保險的購買和消費具有正外部性特征，由農民獨自承擔購買農業保險的全部成本和社會責任有失公平，費率過高將加劇農業保險有效需求的嚴重不足。因此，政府應對農險投保人進行保費補貼，刺激和增強其農業保險的有效需求。

2.提供再保險支持和經營費用補貼，實行減免稅政策，增加農業保險的供給。政府應對農業保險經營機構提供經營費用補貼和再保險支持，實行減免稅政策，鼓勵農業保險供給。

3.多方籌措資金。如果全面開展政策性農業保險，政府可能難以承受巨大的補貼負擔，因而，應考慮多方籌措資金。一方面，改政府直接補貼為間接扶持，各級政府可以通過建立農業保險制度改變傳統的扶貧補貼方式，將救濟、補貼轉化為農業保險費補貼。另一方面，國家和省市兩級政府應建立農業保險發展基金，用于支付農業保險的補貼。

農業保險的本質屬性之一是政策性，政策性農業保險是我國農業保險發展模式的必然選擇，建立政策性保險公司勢在必行，只有充分發揮政策性農業保險中政府的主導作用，同時鼓勵農業保險的多元化發展，才能真正體現農業保險的穩定器作用，農民的利益才能得到切實的保障。

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