內蒙古農村牧區公共衛生服務的現狀與政策建議

(內蒙古農業大學經濟管理學院呼和浩特010018 )

摘要： 農村牧區醫療衛生落后的狀況嚴重阻礙農村經濟社會發展，同時因病致貧、返貧已成為一個很普遍的社會問題，應該給予更多的關注。全面建設小康社會 ，農村是重點、難點 ，農村醫療衛生建設更是重中之重 ，也最難解決。本文就內蒙古農村牧區公共衛生服務的現狀、存在問題以及政策建議進行了初步探討。

關鍵詞：農村牧區公共衛生服務 因病致貧

一、內蒙古農村牧區公共衛生服務現狀

(一)傳統的農村衛生醫療服務能力嚴重不足，無法滿足農民的需求

傳統的農村衛生醫療服務網絡是由村衛生室———鄉鎮衛生院———縣中心醫院三級構成。實行家庭聯產承包責任制以后，改變了鄉鎮衛生院的經濟基礎，集體經濟失去輸血功能，在政府投入不足的情況下，農村衛生醫療服務體系出現空前危機。一是醫院床位數下降。二是醫療設備落后。三是醫務人員的專業水平低。

（二）因病致貧，因病返貧成為農民脫貧致富的一大難題

20世紀80年代以來，隨著集體經濟功能的消失，迫使農村醫療衛生機構開始走向市場，以利潤最大化為目標，從而導致門診費、住院費的飛漲。由于農村牧區人口中大多數人沒有參加任何形式的醫療保險，完全靠個人直接支付醫療費用，加之近年農民增收減緩，使得許多農村牧區中的貧困人群因付不起費用而無法得到及時的治療。據調查，內蒙古烏蘭察布市地區因病致貧占貧困戶的49.25%，因病返貧占貧困戶的15.63%。在農村貧困戶中，兩項合計占到64.88%。因此，農民因病致貧或返貧已嚴重影響農村經濟發展和社會穩定，成為農民脫貧致富、全面建設小康社會的重要制約因素。

（三）由于缺乏醫療保障，農牧民看不上病、看不好病、看不起病的情況嚴重

據2003年9月第三次國家衛生服務調查顯示，小病抗、大病拖情況在我區仍然大量存在，嚴重影響了農牧業生產力發展，影響了農村牧區經濟發展，迫切需要建立有效的農村牧區醫療保障制度。作為醫療服務的提供方，目前我區基層衛生機構服務能力卻不容樂觀。全區1334所蘇木鄉鎮衛生院中，無床位的有30所，不足10張床位的有759所，占59.2%；平均每院執業醫師4.7人，注冊護士1.7人。即使是中心衛生院，不足10張床位的仍占三分之一，平均每院執業醫師不足7人，注冊護士不足3人。這樣的基礎條件和技術隊伍，很難滿足農牧民大病診療服務的需求。目前，國家已經啟動了農村基層衛生組織建設項目。2004年向我區投資3300萬元，對11個旗縣97個衛生院進行建設。國家已經制定計劃，利用3年時間，對50%鄉鎮衛生院加強建設，對傳染病高發區的村衛生室也要進行投資建設。自2003年12月，我區啟動了首批7個新型農村牧區合作醫療試點（奈曼旗、準格爾旗、化德縣、臨河區、多倫縣、阿拉善左旗、鄂溫克族自治旗）以來，各試點參合的農牧民因病造成的經濟負擔有所減輕，因病致貧、因病返貧的狀況有所緩解。據統計，到目前為止，7個試點旗（縣、區）農牧業人口102.8萬人中已有75.9萬人參加了新型農村牧區合作醫療，參合率達73.8%，共有19.1萬人（次）獲得門診、住院補償，共為農牧民報銷醫藥費671.3萬元。更為重要的是，各試點地區在一年的時間內，在基線調查的基礎上，確定了合理的補助范圍、報銷比例、起付線、封頂線，建立了資金運行、財務管理、審計監督等規章制度，為全面建立新型農村牧區合作醫療制度奠定了基礎。

今年我區將在沒有設立新型農村牧區合作醫療試點的5個盟（市）新增試點，進一步擴大受益人群。這5個試點分別設在呼和浩特市托克托縣、包頭市九原區、興安盟科右中旗、赤峰市敖漢旗和烏海市，并于今年1月啟動。

二、內蒙古農村牧區公共衛生服務存在的問題

（一）政府對農村牧區公共衛生服務的資金投入不足

就我區的實際情況來說，地區經濟不發達，財政支付能力有限，政府財政預算補助主要用于解決縣、鄉衛生機構在崗、離退休人員工資 ，用于衛生機構開展業務和改善服務設施的資金越來越少，農村衛生機構的正常運行與發展幾乎全靠自身業務收入解決。據新華社2002年2月25日公布的數據表明，目前約占中國總人口15%的城市人口享用著2/3的公共衛生醫療保障服務，而約占85%的農村人口卻享用不到1/3的公共衛生醫療保障服務。政府對農村公共衛生費用的投入不足，致使農村牧區許多鄉鎮衛生院因缺少資金支持而出現3個1/3現象，即1/3正常運轉，1/3半死不活，1/3完全倒閉。一些落后農村的基層醫院至今仍然是“50年代的房子，60年代的器械，70年代的大夫”，無法滿足廣大農民對醫療衛生服務的需要。

（二）農村公共衛生體系薄弱、基礎設施差

目前，農村牧區很多衛生防疫機構只設到鄉一級，基層衛生體系基礎相當薄弱，沒有設立從縣、鄉、村分級的公共衛生服務網絡。農村鄉鎮衛生院和村衛生室總體上防病、保健職能弱化，診療設備不足，人員、技術老化，部分鄉鎮衛生院艱難度日、瀕臨倒閉。

（三）農村缺乏素質較高的醫療衛生服務人員

截至2002年底，全國農村平均每15個村才擁有一個鄉鎮衛生院，每千人擁有的病床數，不及全國水平的1/3。在有限的農村衛生技術人員中，受過正規醫學教育的不足30%。在農村牧區，由于生存和生活條件差，醫生隊伍的優質資源不斷流失。根據統計資料比較得出，我區農村牧區醫療衛生機構和醫務人員的情況相對于全國平均水平來說是偏低的。

（四）醫療衛生服務部門結構不合理

目前，農村牧區大部分鄉鎮衛生院人才匱乏，技術水平低，服務功能低下，難以提供合格的醫療服務，無法滿足農民的基本需求。隨著農村社會經濟的發展，農村牧區居民的就醫行為發生了變化。由于農村交通條件比經濟改革前便利多了，村衛生室和個體開業醫療點也基本覆蓋了絕大部分村莊，當前農牧民的醫療服務消費行為基本表現為“小病不出村，大病到縣及縣以上醫院”，這與20世紀60年代發展農村衛生事業時提出的“小病不出鄉”相比較，已經發生了很大變化。但我國的政策扶持重點卻仍然放在鄉鎮一級，與農村實際需求情況之間出現了錯位和偏差。

（五）廣大農民因缺乏基本的公共衛生醫療保障

2000年，世界衛生組織在對191個會員國進行的醫療衛生公平性評價中，中國被排在倒數第4位。其中根本原因之一，就是因為占中國人口絕大多數的農民失去了最基本的醫療保障。

三、解決內蒙古農村牧區公共衛生服務問題的政策建議

1.為了保證農村衛生機構的正常運行，保證農民能夠獲得公平的、合格的公共衛生和基本醫療服務，必須改革和完善農村衛生的管理體制和投入機制，建立和完善規范的財政轉移支付制度。在縣、鄉政府對農村衛生投入不足的情況下，中央和自治區政府有責任針對不同項目實施農村衛生的專項轉移支付。醫療保健雖然在很大程度上屬于私人消費，但也具有很強的外部性，個人在這方面的投資會使所有人免費受益，比如傳染病的防治，因此對公共衛生的補貼是基于其外部經濟

的基本原則而制定的正確政策。

2.在承認地區差異的基礎上，實施不同形式的農民健康保障。發達地區農村可以逐步實施大病醫療保險和商業醫療保險;在廣大欠發達農村牧區，有條件的鄉村推行合作醫療仍不失為一種策略性選擇;貧困地區則需要政府提供公共衛生服務、免費的簡易醫療服務和醫療救助。2004年《中共中央國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》中，已經包含了為解決農村因病致貧、因病返貧的問題，實行農村新型合作醫療制度，加強財政資金支持的內容。

3.對現有農村衛生資源進行重組，根據需要合理調整結構布局，提高醫療機

構的工作效率，為農民提供更好的醫療服務。2004年，衛生部、國家計委、財政部、人事部、國家中醫藥管理局五部委已經聯合發文《關于農村衛生機構改革與管理的意見》。其中，明確規定“原則上每個鄉(鎮)應有一所衛生院，調整后的鄉(鎮)衛生院由政府舉辦”。“調整后多余的鄉(鎮)衛生院可以進行資源重組或改制，可轉為醫院、門診部、診所、村衛生室或轉作它用”。類似這樣的結構調整要繼續推進。這種組織建設必將有利于全國范圍內雙軌(公立和私立)醫療保健體系的建立，從而保證城鎮和農村基層都有公立衛生機構承擔基本醫療保健服務供給的任務。

4.加強鄉和村衛生人員的實用技術培訓，提高農村醫務人員的基本素質。

5.繼續增加對農村防疫防病、健康教育和營養及生活習慣干預項目的投資。這些項目都是典型的公共產品供給，對全體公眾都是十分有利的。這些項目由于不能確認所有受益者，需要政府進行直接投資。

6.加強對農村基層醫療服務和藥品市場的監管，及時向農民發布有關醫療服務和藥品質量、價格等方面的信息。