城市化進程中的社會公平問題

(暨南大學港澳特區經濟研究所廣州 510632)

摘要：城市的產生，是人類社會進步和文明發展的象征。城市化的進程，必然會引起人口的大量流動。然而，我國在過去幾十年中，曾一度限制了人口流動。雖然20世紀90年代以來，打破城鄉隔絕體制的條件正逐步走向成熟，但仍然存在著很多不利于農民進城的因素。那么在城市化過程中，社會應如何解決這些問題，如何做到公平、公正，筆者試給以探討。

關鍵詞：人口流動城市化社會公平

一、城市和城市化

隨著信息化和經濟全球化進程的加快，城市已越來越成為人類社會生活和經濟活動的重要主體。《中共中央關于經濟體制改革的決定》中，城市的定義為：城市是我國經濟、政治、科學技術、文化教育的中心，是現代工業和工人階級集中的地方，在社會主義現代化建設中起主導作用。

“城市化”一詞，最早出現在1867年西班牙工程師A.Serda的著作《城市化基本原理》中。在我國，1983年城市規劃設計研究院主持的題為“若干經濟較發達地區城市化途徑和發展小城鎮的技術經濟政策” 的課題中指出，城市化是一個國家社會經濟發展到一定階段必然出現的過程，是全球性的社會現象，這種現象突出表現為農業人口向非農業人口、鄉村人口向城市人口的轉化與聚集。包括城市人口和城市數量的增加及城市經濟社會化、現代化和集約化程度的提高。

城市化的過程首先表現為一個人口的大規模遷移和集中的過程，這種人口向城市的集中，是一種伴隨著經濟和社會的發展自發形成的，不以人的意志為轉移的客觀過程，是由于農村的強大的“推力”和城市強大的“拉力”共同作用的結果。從農村的“推力”來說，主要有兩個方面，一是農業勞動人口的迅速增加和農業中主要生產要素———土地資源的有限性之間的矛盾迫使農民向城市轉移；二是農產品收入彈性比較低的現實促使農民向城市轉移以獲取更高的收入。從城市的“拉力”來說，城市經濟的發展，經濟規模的擴大，城市生活水平的提高，特別是城市第三產業的發展所帶來的較高的收入等優勢極大地吸引著農村剩余勞動力向城市的遷移。

二、我國城市化過程中所產生的問題

中國是農業大國，近9億人口是農民。所以中國城市化的進程更是大量農民進城的過程。然而，我國在過去幾十年的發展中由于制度和經濟發展狀況等原因，曾一度限制了人口流動。20世紀50年代，為實現“國家工業化”的目標，我國采取了重工業優先發展的戰略。由于重工業所需勞動力有限和就業所需資本的短缺，國家采取了對農民進城的限制；60年代初期的天災人禍，出現了農產品供給嚴重不足的狀況，只有通過限制城市人口以保證城市居民的基本供給，再加上國家當時以生產建設為中心，對城市基礎建設投入不夠，城市無法容納更多的人口，國家因此制定了嚴格的戶籍管理制度，阻斷了城鄉居民之間的自由流動。

20世紀90年代中期以來，隨著經濟體制改革的進行，城鄉分割的藩籬正受到多方面沖擊，打破城鄉隔絕體制的條件正逐步成熟。首先，城市就業已逐步形成市場化格局，過去那種城鎮居民就業由國家包下來的做法已不復存在，為農民進城提供了就業機會。其次，住房、醫療、養老等福利制度通過改革，正逐步走向市場化軌道。第三，城市基礎設施建設有了很大的改進，為容納更多的人口創造了條件。第四，阻隔城鄉人口自由流動的戶籍制度正在松動，其限制性已大大降低。近幾年，城市中的外來人口、暫住人口增長迅猛，更多的農民進入城市享受城市生活。

但我國城市化進程中仍然存在著很多不公平的問題。一方面隨著城市化進程的加快，城市用地需求大量增加，農村特別是城郊地區，一塊又一塊農田正在迅速消失。數以千萬計的農民進入“失地”陣營。據資料統計，我國目前失地農民總數在4000萬左右，預計到2030年我國失地農民將達到1.1億人。土地是農民最基本的生產資料和生活保障，一旦失去，無論是其生產、生活，還是今后的發展，都將面臨嚴峻的考驗。“土地補償”而非市場經濟中的“土地價格”，難以按等價交換的原則得到應有的土地收益。傳統的征地辦法仍沿用計劃經濟的行政占用方式，把農民排斥在土地收益分配系統之外。政府在經營城市過程中帶來土地大幅增值，而農民卻無法享受增值收益。

另一方面農民進城的門檻仍然很高，第一，戶籍制度的改革嚴重滯后。我國的戶籍制度經過40多年的延續，已經固化到人們的觀念和思維方式之中，這種觀念不僅表現在把農民看成是“二等公民”，而且認為一旦放開戶口就會天下大亂，會引起治安混亂。農民進城，城市對他們的歧視是顯而易見的。警察防著他們，一大堆防范措施等著他們；勞動部門管著他們，對民工進城就業采取限制措施；政府有時也采取措施，讓農民工把就業位置讓給本地下崗工人或待業者。第二，城市就業形勢嚴峻。雖然市場經濟下的農民就業突破了制度的壁壘，但是農民就業仍然面臨著知識、技能的壁壘，與城市居民相比，農民在知識、能力、意識等方面都難以適應當前的激烈競爭。即使找到工作，被迫向老板交抵押金以及被克扣工資甚至干完活拿不到工資的事情也時有發生，他們的人格得不到起碼的尊重。他們屬于城市低收入人群，但他們從事的往往是高強度的工作。即使這樣，他們害怕的不是工作時間長、工作累，而怕的是找不到活干。另外，由于收入的巨大差別，農民工和城市居民的生活形成了顯著的反差，農民工進城和城市居民享有同樣的醫療、社會保障、子女就學等問題都還沒能得到妥善的解決，至于農民工參與城市的政治生活，享受城市公民的權利，就更不用提了。

三、城市化過程中社會如何做到公平、公正

近年來，我國城市化步伐不斷加快。然而，經濟的迅速發展，并沒有帶來城鄉的共同繁榮，城鄉差距在城市的高速發展中越來越大。農民成為城市化進程中的弱勢群體，失地農民更是成為了“種田無地、上班無崗、低保無份”的“三無”游民。在城市化過程中社會如何做到公平、公正呢？

（一）建立合理的征地補償機制

征地補償是失地農民在城市化進程中能獲得的最直接的經濟效益，也是他們最重要的生活來源。因此，建立合理的征地補償機制，是解決失地農民問題的關鍵。一是逐步提高土地征用補償費標準。土地征用補償要充分考慮農村經濟發展和農民收入增長的實際。應該以當地的城區最低生活保障金作為參照，將現行征地補償標準提高。二是堅持市場化方向，根據城市發展總體規劃，按地段、地類等將城市土地劃分成若干個不同的等級，每一等級確定一個相對合理的基準地價，在統一征地時，實行統一的補償標準。三是研究實施分類征地補償辦法。兼顧國家、市場征占主體和農民利益的基礎上，切實保證農民作為市場主體一方的切身利益：1.對純公益性項目用地（如城市道路、綠地等），仍由國家統征后撥付，但國家應提高征地補償標準；2.對準公益性項目用地（如高速公路、標準廠房、各類商品市場、污水及自來水廠等），除提高征地補償標準外，還應建立合理的利益分享機制，讓農民在所征土地的增值收益中分享利益（如高速公路建設公司股權分紅，商品市場、標準廠房產權，水廠產權或股權分紅等），避免土地被“買斷式”征占；3.對開發性項目用地（如房地產開發等），引入談判機制，允許集體土地逐步進入一級市場，讓集體經濟組織代表農民作為市場主體一方，直接參與市場交易。四是嚴格規范政府的征地行為，建立公開、公正、公平的征地制度。在征地過程中，賦予農民知情權、參與權、監督權和申訴權，讓農民直接參與土地交易的全過程，保證他們土地的使用權和處置權得到充分尊重。

（二）建立健全失地農民的社會保障體系

土地是農民最基本的生產資料和生活保障，失去了土地，就意味著失去了社會保障。建立失地農民的社會保障體系，解除其后顧之憂。失地農民的社會保障包括：1.失地農民最低生活保障。最低生活保障是每個公民應該享有的基本權利，農民作為弱勢群體更不能被忽視。2.失地農民的養老保障。老年人不再具有收入來源或收入明顯減少，由于失地農民文化素質低，又面臨失業，傳統的養老方式必然受到沖擊。所以有必要建立養老保障制度以保證農民的基本生活。3.失地農民的醫療保障。醫學科技的進步，提高了醫療服務的水平，保障和提高了居民的健康水平，但同時醫療費用也大幅度攀升。許多農民生病了卻因為沒錢治病而硬扛著。因此，建立醫療保障也是失地農民社會保障的一個基本層面。4.建立教育培訓保障機制。對進城失地農民的教育培訓保障，主要有以下三個方面：一是子女的九年制義務教育。失地農民進城后，其子女入學應與城鎮居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務教育所賦予的權利。二是對失地農民的職業技能培訓，提高失地農民轉崗再就業的能力。三是把失地農民的培訓工作，納入城鎮下崗人員再就業培訓體系。

（三）建立再就業創新機制

農民市民化的重要前提是農民就業的社會化、非農化和充分化。順利實現就業是解決失地農民生活來源，加快其生產生活方式轉變的重要保證。應按照市場化原則，制定城鄉統一的勞動力就業政策，建立城鄉統一的勞動力就業市場，實現城鄉統籌就業。按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的原則，徹底改革農村勞動力的就業歧視性政策，拓寬農民工的就業渠道。

一是要引導和教育失地農民轉變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業、競爭就業的自覺性和能力，積極主動地參與市場化就業。鼓勵、扶持失地農民自謀職業。對開展自主創業的農民，政府要支持并給予政策上的優惠。二是鼓勵征用地單位和其他工商企業盡量吸納失地農民，對吸收失地農民的企業，政府也要給予有關的稅費優惠政策。三是完善勞動力市場，進一步促進市場化就業機制的形成，引導失地農民積極就業。

城市化過程中，人的發展比城市化率更重要，提高城市化率不能建立在犧牲失地農民利益的基礎上。我們一定要堅持以人為本的宗旨，充分體現農民的意志和利益。城市化不僅要實現經濟資源的更優配置，更重要的是農民等經濟主體從城市化中能夠分享到比以前更多的利益。所以，我們要改變城市化發展進程中的一切歧視性做法和不平等的政策，確保農民在生活、工作、居住等條件上達到一般市民的水準，平等地享受城市化進程中所帶來的諸多成果，同時也推進城市化進程的順利進行。

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