解析現(xiàn)行文件開(kāi)放主體之一

摘 要：我國(guó)政務(wù)現(xiàn)行文件開(kāi)放實(shí)踐，目前仍處于繼續(xù)探索階段。正確認(rèn)識(shí)現(xiàn)行文件開(kāi)放主體對(duì)促進(jìn)政務(wù)信息開(kāi)放實(shí)踐的健康運(yùn)行具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。現(xiàn)行文件開(kāi)放是一個(gè)龐大的社會(huì)工程．涉及到多個(gè)社會(huì)主體，因此現(xiàn)行文件的開(kāi)放主體也呈現(xiàn)出多元化特點(diǎn)。筆者認(rèn)為現(xiàn)行文件的開(kāi)放主體主要有：責(zé)任主體、服務(wù)主體、權(quán)利主體和監(jiān)督主體，本文論述了責(zé)任主體和服務(wù)主體的特點(diǎn)、權(quán)責(zé)及未來(lái)走向。

主題詞：現(xiàn)行文件 責(zé)任主體 服務(wù)主體

隨著政務(wù)信息公開(kāi)實(shí)踐的深入開(kāi)展，作為政務(wù)信息重要組成部分的已公開(kāi)現(xiàn)行文件的開(kāi)放問(wèn)題近年來(lái)受到人們的廣泛關(guān)注。現(xiàn)行文件開(kāi)放實(shí)踐過(guò)程中的重要一筆，是檔案館現(xiàn)行文件閱覽中心的設(shè)立，它不僅使實(shí)踐的探索更進(jìn)一步，同時(shí)引起了理論界學(xué)者們的活躍。

2000年4月深圳市檔案局建立了全國(guó)首家文檔資料服務(wù)中心。此后，全國(guó)各地檔案部門(mén)相繼成立了現(xiàn)行文件閱覽中心開(kāi)展已公開(kāi)現(xiàn)行文件的利用工作，由檔案部門(mén)開(kāi)展現(xiàn)行文件利用服務(wù)似乎已成氣候。于是，關(guān)于檔案館是不是已成為現(xiàn)行文件開(kāi)放主體的討論此起彼伏。筆者認(rèn)為：對(duì)開(kāi)放現(xiàn)行文件的主體不能籠統(tǒng)而論，開(kāi)放現(xiàn)行文件的主體具有多元性的特點(diǎn)，在討論開(kāi)放現(xiàn)行文件的主體之前，需要對(duì)主體結(jié)構(gòu)進(jìn)行理性分析。現(xiàn)行文件開(kāi)放主體可以分為責(zé)任主體、服務(wù)主體、權(quán)利主體和監(jiān)督主體，各主體之間存在一定的內(nèi)在聯(lián)系，分擔(dān)不同的權(quán)利和義務(wù)。筆者在本文中論述了開(kāi)放現(xiàn)行文件責(zé)任主體和服務(wù)主體的特點(diǎn)、權(quán)責(zé)及未來(lái)走向，有關(guān)權(quán)利主體和監(jiān)督主體的理論內(nèi)容，將另文討論。

1 責(zé)任主體

現(xiàn)行文件開(kāi)放的責(zé)任主體同時(shí)也是開(kāi)放的義務(wù)主體。凡是應(yīng)該納入開(kāi)放之列的現(xiàn)行文件的形成機(jī)關(guān)都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，它們是現(xiàn)行文件開(kāi)放的責(zé)任主體，同時(shí)也是義務(wù)主體，這一點(diǎn)業(yè)內(nèi)人士已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)。現(xiàn)行的《廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》、《杭州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》規(guī)定：“各級(jí)人民政府及其職能部門(mén)以及依法行使職權(quán)的組織是公開(kāi)義務(wù)人，應(yīng)當(dāng)依法履行公開(kāi)政府信息的義務(wù)。”《上海市政府信息規(guī)定》第五條也將各政府機(jī)關(guān)定為現(xiàn)行文件開(kāi)放的責(zé)任機(jī)構(gòu)。現(xiàn)行文件開(kāi)放責(zé)任主體的理論范圍應(yīng)是政府機(jī)關(guān)，但實(shí)際只包括行政機(jī)關(guān)、從事行政管理職能的政府機(jī)關(guān)以及提供公共服務(wù)的組織，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于理論范圍。^[1]

1．1 責(zé)任主體具有行政性和準(zhǔn)公共性

從世界現(xiàn)行文件開(kāi)放的背景來(lái)看，現(xiàn)行文件開(kāi)放是社會(huì)民主化和法制化發(fā)展的必然產(chǎn)物。“二戰(zhàn)”后，民主和法制成為建設(shè)文明國(guó)家的基本理念．社會(huì)生活的規(guī)則制定要求體現(xiàn)大多數(shù)人的意志。為了保證多數(shù)人意志的實(shí)現(xiàn)，有關(guān)政府活動(dòng)和工作程序的政務(wù)信息相繼被一些國(guó)家提上了開(kāi)放日程。與之相應(yīng)，法律也賦予公民知情權(quán)以保障公民得以平等獲得政府信息。

在我國(guó)，黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家活動(dòng)開(kāi)始向公開(kāi)化的方向發(fā)展，公民對(duì)政府活動(dòng)和社會(huì)信息的知情權(quán)逐步實(shí)現(xiàn)并擴(kuò)大。2001年我國(guó)加入WTO后，對(duì)信息公開(kāi)的要求更為迫切，加之SARS等公共突發(fā)事件的催化作用，“打造透明政府，公開(kāi)政務(wù)信息”迅速得以實(shí)現(xiàn)，這也是現(xiàn)行文件：開(kāi)放的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。我國(guó)憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。獲取政務(wù)活動(dòng)的相關(guān)信息是人們管理國(guó)家事物的必不可少的途徑。

各國(guó)現(xiàn)行文件開(kāi)放的背景決定了開(kāi)放現(xiàn)行文件的責(zé)任主體是以政府行政機(jī)關(guān)和具有公共服務(wù)義務(wù)的組織為主，這使現(xiàn)行文件開(kāi)放的責(zé)任主體具有行政性和準(zhǔn)公共性的特點(diǎn)。由于民主化和法制化進(jìn)程不同步，各國(guó)開(kāi)放現(xiàn)行文件的力度和深度有較大差異，但納入開(kāi)放之列的機(jī)關(guān)性質(zhì)并沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，基本是那些具有行政性和準(zhǔn)公共性的機(jī)構(gòu)或組織。^[2]

1．2 責(zé)任主體具有決定權(quán)和授權(quán)，并承擔(dān)解釋義務(wù)

已公開(kāi)現(xiàn)行文件作為政務(wù)信息的一部分，其重要性不言而喻，不是與政務(wù)活動(dòng)有關(guān)的所有的現(xiàn)行文件都可以向社會(huì)開(kāi)放，我國(guó)明確規(guī)定現(xiàn)行文件開(kāi)放中的幾個(gè)“例外”，即：公共利益例外、商業(yè)利益例外和個(gè)人利益例外。因此，開(kāi)放前的鑒定和選擇備受責(zé)任主體的重視。責(zé)任主體一方面對(duì)將要開(kāi)放的對(duì)象性文件的范圍具有決定權(quán)；另一方面可以授權(quán)給特定部門(mén)來(lái)具體實(shí)施開(kāi)放工作。為了規(guī)避責(zé)任主體在行使上述權(quán)利時(shí)的隨意性，很多國(guó)家相繼出臺(tái)相關(guān)法規(guī)來(lái)加以引導(dǎo)，美國(guó)《信息自由法》的相關(guān)條款列出了豁免開(kāi)放的范圍，如商業(yè)信息中的商業(yè)秘密、來(lái)源于他人具有保密性或特權(quán)的商業(yè)或財(cái)務(wù)信息就豁免開(kāi)放。我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》(草案)規(guī)定現(xiàn)行文件原則上都應(yīng)該向公眾開(kāi)放，只有上述例外信息除外。《廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》規(guī)定：政府信息“以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外”；信息不公開(kāi)，公民可依法起訴政府等。

責(zé)任主體作為文件的形成機(jī)關(guān)，不僅對(duì)對(duì)象性文件的形成背景、文件性質(zhì)、密級(jí)程度以及文件產(chǎn)生的目的和作用有較為詳盡的理解和把握，而且仍然控制著這些文件的所有權(quán)，由這些部門(mén)承擔(dān)相應(yīng)的解釋義務(wù)最具合理性和可行性。《政府信息公開(kāi)條例》(草案)第三十條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)明確負(fù)責(zé)政府信息公開(kāi)的管理機(jī)關(guān)，各政府機(jī)關(guān)應(yīng)明確本機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)政府信息公開(kāi)的管理機(jī)構(gòu)”。政府機(jī)關(guān)對(duì)政務(wù)信息公開(kāi)的管理，包括公開(kāi)信息時(shí)向公眾答疑解難，解釋國(guó)家的大政方針、政務(wù)活動(dòng)的程序規(guī)則等。

2 服務(wù)主體

服務(wù)主體指具體承擔(dān)現(xiàn)行文件開(kāi)放服務(wù)的部門(mén)，從我國(guó)目前的實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)行文件開(kāi)放的服務(wù)主體具有多元性的特點(diǎn)。我國(guó)現(xiàn)行文件開(kāi)放初步呈現(xiàn)出政府機(jī)關(guān)檔案室、檔案館現(xiàn)行文件閱覽中心、行政服務(wù)中心等多位一體的服務(wù)格局。

2．1 政府行政機(jī)關(guān)檔案室

政府機(jī)關(guān)開(kāi)放現(xiàn)行文件有三種形式，一是在機(jī)關(guān)內(nèi)部檔案室開(kāi)辟利用專欄；二是通過(guò)政府公共網(wǎng)站。政府行政機(jī)關(guān)作為現(xiàn)行文件形成單位，由它們指定機(jī)關(guān)內(nèi)部檔案室或行政服務(wù)中心承擔(dān)開(kāi)放利用服務(wù)順理成章。文件形成部門(mén)與機(jī)關(guān)檔案室之間的指定關(guān)系，在現(xiàn)行文件來(lái)源、開(kāi)放范圍把握和豁免開(kāi)放舉證等方面具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。但也具有固有弊端．機(jī)關(guān)檔案室難于為公眾所了解，利用效果大打折扣。

2．2 檔案館

在檔案館設(shè)立現(xiàn)行文件利用中心，檔案館將其視為拓展職能的契機(jī)，具有較高的積極性，形勢(shì)如火如荼。“檔案館作為保管和利用檔案的基地，具有管理文件的成熟經(jīng)驗(yàn)和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。現(xiàn)行文件利用中心既彌補(bǔ)了館藏不足，又延伸了檔案館工作職能．兩者相得益彰。檔案部門(mén)與文件形成部門(mén)有密切聯(lián)系，對(duì)不同層次、不同范圍、不同內(nèi)容的文件信息資源的形成規(guī)律、使用價(jià)值、處理程序、管理狀況等都比較熟悉，對(duì)齊全、完整的收集有關(guān)職能部門(mén)的文件有一定優(yōu)勢(shì)，同時(shí)還可以對(duì)各單位文件報(bào)送工作進(jìn)行監(jiān)督，便于建立收集網(wǎng)絡(luò)。檔案館具有保管好文件的基礎(chǔ)設(shè)施和對(duì)外開(kāi)放的服務(wù)體系。依托檔案館建立文件服務(wù)中心符合文檔一體化趨勢(shì)，發(fā)揮檔案館固定利用群體的利用熱情”。^[3]一時(shí)間，由檔案館設(shè)立現(xiàn)行文件服務(wù)中心得到了包括檔案館和學(xué)者在內(nèi)的廣泛吹捧。然而冷靜的觀察之后，我們發(fā)現(xiàn)檔案館設(shè)立現(xiàn)行文件利用中心，一方面，其合法性并未在相關(guān)政務(wù)信息公開(kāi)的法律法規(guī)中得到認(rèn)同，檔案館代行開(kāi)放有人將其形容為“檔案館的一腔熱情”并不過(guò)分；另一方面，檔案館提前涉足現(xiàn)行文件的管理利用工作與文件生命周期理論“文件不同的運(yùn)動(dòng)階段對(duì)應(yīng)不同的保管方式、管理地點(diǎn)”的基本詮釋相矛盾，其合理性也受到質(zhì)疑。此外，開(kāi)放現(xiàn)行文件屬于政府職能，檔案館是國(guó)家的科學(xué)文化事業(yè)單位，現(xiàn)行文件開(kāi)放這一行政味濃厚的工作由檔案館代行，給人以職能分工混亂之感。檔案館作為現(xiàn)行文件的服務(wù)主體，前景不容樂(lè)觀。

2．3 行政服務(wù)中心

行政服務(wù)中心是順應(yīng)政府業(yè)務(wù)職能重組的產(chǎn)物，是政府對(duì)外服務(wù)的窗口以及與外界交流的平臺(tái)。目前，部分縣、市人民政府將準(zhǔn)備開(kāi)放的對(duì)象性現(xiàn)行文件交與行政服務(wù)中心，由行政服務(wù)中心承攬對(duì)外服務(wù)任務(wù)，政府行政機(jī)關(guān)仍掌握一切開(kāi)放前和開(kāi)放后的決定和控制事宜。筆者調(diào)查的安徽省寧國(guó)市，設(shè)立了行政服務(wù)中心，其職能之一便是提供現(xiàn)行文件開(kāi)放服務(wù)，門(mén)庭若市，得到了市民的高度贊譽(yù)。

由行政服務(wù)中心提供現(xiàn)行文件開(kāi)放服務(wù)，不失為現(xiàn)行文件服務(wù)主體選擇的一個(gè)重大進(jìn)步。行政服務(wù)中心職能合法，權(quán)利和義務(wù)明晰，有專業(yè)化的工作人員和良好的利用環(huán)境。此外，中心廣泛的社會(huì)影響力對(duì)現(xiàn)行文件利用效果能起到正面推動(dòng)作用。

多位一體的服務(wù)格局具有一定的優(yōu)越性，如便于發(fā)揮各主體的強(qiáng)勢(shì)特色，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；為公眾提供多點(diǎn)查閱，擴(kuò)大服務(wù)面和社會(huì)影響。然而這樣的服務(wù)格局也存在不容回避的缺陷，一是文件形成機(jī)關(guān)需要多頭報(bào)送準(zhǔn)備開(kāi)放的已公開(kāi)現(xiàn)行文件，一方面給文件形成機(jī)關(guān)增加了不必要的工作量，另一方面文件多重備份，等到鑒定和銷毀時(shí)，可能出現(xiàn)“一存俱存、一毀俱毀”的局面；二是政務(wù)信息公開(kāi)已成為國(guó)際化的大趨勢(shì)，則現(xiàn)行文件開(kāi)放必將得到長(zhǎng)久的堅(jiān)持，最終將要制度化和規(guī)范化，多重服務(wù)主體并存，體制混雜的狀態(tài)，對(duì)開(kāi)放制度的建立十分不利。鑒于此，筆者認(rèn)為：多服務(wù)主體并存并非長(zhǎng)久之計(jì)，已公開(kāi)現(xiàn)行文件的開(kāi)放也需要建立一套上下級(jí)溝通、協(xié)調(diào)有序的開(kāi)放體系，并且應(yīng)逐步形成監(jiān)督機(jī)制，現(xiàn)行文件開(kāi)放服務(wù)主體的最終走向應(yīng)以行政服務(wù)中心為主，機(jī)關(guān)檔案室為輔。檔案館則應(yīng)繼續(xù)以耕耘它本來(lái)的社會(huì)角色和職能分工為宜，即保管和向社會(huì)提供國(guó)家需要永久保存的歷史檔案。

2．4 服務(wù)主體的權(quán)利和義務(wù)

權(quán)利和義務(wù)是法律為適應(yīng)社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的需要給予特定活動(dòng)中的行為人一定的便利以及為享受這種便利所必須付出的代價(jià)。為確保現(xiàn)行文件開(kāi)放的順利實(shí)施及實(shí)施效果，必須對(duì)服務(wù)主體的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確分割。由于服務(wù)主體的多元化，各服務(wù)主體與責(zé)任主體之間關(guān)系的不同，不同服務(wù)主體的權(quán)利和義務(wù)從理論上講應(yīng)該是有區(qū)別的，但這并不影響它們對(duì)一些共有權(quán)利的分享和相同義務(wù)的承擔(dān)。

幾年來(lái)，現(xiàn)行文件開(kāi)放實(shí)踐已經(jīng)基本勾勒出這些共有權(quán)利和義務(wù)的輪廓。現(xiàn)行文件開(kāi)放的服務(wù)主體享有的權(quán)利包括：收集權(quán)、開(kāi)放權(quán)、加工權(quán)、補(bǔ)償權(quán)。收集權(quán)指現(xiàn)行文件的服務(wù)主體有快速獲得責(zé)任主體提供的對(duì)象性現(xiàn)行文件的權(quán)利，現(xiàn)行文件在形成單位保存30天．就應(yīng)該移交服務(wù)主體提供開(kāi)放利用服務(wù)。開(kāi)放權(quán)指現(xiàn)行文件服務(wù)主體有權(quán)主動(dòng)或應(yīng)公眾請(qǐng)求向社會(huì)開(kāi)放已收集的現(xiàn)行文件。加工權(quán)指服務(wù)主體有權(quán)根據(jù)文件保管的實(shí)際條件和公眾的利用習(xí)慣對(duì)收集來(lái)的文件進(jìn)行必要的整理。如使原本雜亂無(wú)章的文件有序化、根據(jù)文件內(nèi)容編制檢索工具和利用者指南等。補(bǔ)償權(quán)指服務(wù)主體為補(bǔ)償服務(wù)的成本支出，有權(quán)要求取得國(guó)家財(cái)政投人以及對(duì)超出義務(wù)范圍的服務(wù)項(xiàng)目服務(wù)收取適當(dāng)服務(wù)費(fèi)。服務(wù)主體必須履行的義務(wù)包括：告之義務(wù)、協(xié)助義務(wù)、安全義務(wù)。告之義務(wù)包括兩方面，一方面針對(duì)利用者而言，服務(wù)主體有向利用者宣傳文件利用范圍、利用程序、文件產(chǎn)生的部分背景信息等義務(wù)；另一方面還承擔(dān)向責(zé)任主體定期或不定期匯報(bào)利用情況等義務(wù)。協(xié)助義務(wù)指服務(wù)主體需要向利用者提供利用幫助，包括口頭協(xié)助和書(shū)面協(xié)助兩種形式，口頭協(xié)助主要指提供咨詢服務(wù)，書(shū)面協(xié)助如編制利用指南等。安全義務(wù)指服務(wù)主體需要對(duì)保管范圍內(nèi)的現(xiàn)行文件的實(shí)體安全和內(nèi)容安全負(fù)絕對(duì)法律責(zé)任，服務(wù)主體在具備優(yōu)良的保管設(shè)施，使文件實(shí)體免受人為損害，并最大限度地延緩其自然老化的速度的同時(shí)，還有義務(wù)保護(hù)文件內(nèi)容安全免受侵犯等。需要指出的是，檔案室作為服務(wù)主體，由于它是文件形成單位的內(nèi)部組織，受文件形成單位的指定，其權(quán)利和義務(wù)的最終承擔(dān)者還是文件的形成單位，即現(xiàn)行文件開(kāi)放的責(zé)任主體，所以，它還應(yīng)承擔(dān)舉證義務(wù)。

正確認(rèn)識(shí)現(xiàn)行文件開(kāi)放主體對(duì)促進(jìn)政務(wù)信息開(kāi)放實(shí)踐的健康運(yùn)行具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。我國(guó)政務(wù)現(xiàn)行文件開(kāi)放，目前仍處于繼續(xù)探索階段，如何完善該項(xiàng)工作是今后我們必須面臨和繼續(xù)探討的重大課題。

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