從立法思想談《檔案法》的修改

摘 要：本文從立法思想這一角度對(duì)《檔案法》進(jìn)行了分析，指出現(xiàn)行《檔案法》在公平、均衡和可操作性方面存在一些問題和不足，并對(duì)如何修改《檔案法》提出了一些具體的意見和建議。

關(guān)鍵詞：立法思想 檔案法 修改 意見

《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)是1987年經(jīng)第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議通過，1988年開始實(shí)施的。當(dāng)時(shí)，我國雖然實(shí)行的是有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中仍然起著主導(dǎo)作用，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期存在的政府把社會(huì)實(shí)體的活動(dòng)包起來、管到底、包攬一切的“全能政府”的觀點(diǎn)和“管”字當(dāng)頭、管理為主的“政府中心主義”的理念還在深刻地影響著社會(huì)管理的方方面面。體現(xiàn)在《檔案法》中就是對(duì)非國有檔案的全面管制(主要表現(xiàn)在第十六條)和對(duì)檔案信息利用的過度控制(主要表現(xiàn)在第九條、第二十條、第二十二條及《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》(以下簡稱《實(shí)施辦法》)第二十二條、第二十三條、第二十四條)。1992年我國確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制后，雖然《檔案法》在1996年第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議上經(jīng)過修改，但由于當(dāng)時(shí)我國實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制時(shí)間不長，對(duì)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的理解不深，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏，《檔案法》的這次修改只是對(duì)個(gè)別條款作了內(nèi)容上的增補(bǔ)．并未觸及到《檔案法》的立法思想，《檔案法》依然保留了很多基于社會(huì)控制而對(duì)監(jiān)管者賦予的過多、過大的權(quán)力。《檔案法》中存在的這些立法思想，雖然在以計(jì)劃為主的經(jīng)濟(jì)管理時(shí)期有一定的合理性，也產(chǎn)生了一定的效果。但這種立法思想是與市場經(jīng)濟(jì)體制的要求相違的。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求監(jiān)管者必須具有為社會(huì)服務(wù)的理念，監(jiān)管者要逐步削弱對(duì)社會(huì)的強(qiáng)制干預(yù)職能，擴(kuò)大被監(jiān)管者的權(quán)利，監(jiān)管者要把注意力由以前總盯著被監(jiān)管者，轉(zhuǎn)變到為社會(huì)、為被監(jiān)管者創(chuàng)造良好環(huán)境上來，轉(zhuǎn)變到化解、整合被監(jiān)管者的利益沖突，確保社會(huì)公平上來，轉(zhuǎn)變到建立監(jiān)管者與被監(jiān)管者相互促進(jìn)、相互制約的均衡機(jī)制上來。這就要求立法者在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下所立之法必須是中立的、公正的，法律中為社會(huì)監(jiān)管者設(shè)置的權(quán)力與為被監(jiān)管者設(shè)置的權(quán)利是均衡的。現(xiàn)行《檔案法》由于立法思想方面的原因，在注重社會(huì)公平、尊重被監(jiān)管者權(quán)利及對(duì)監(jiān)管者權(quán)力限制方面的規(guī)定是不符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行《檔案法》中的一些立法思想應(yīng)予改變，一些與之相應(yīng)的監(jiān)管措施應(yīng)予修改。下面，結(jié)合此前筆者在《檔案管理》上發(fā)表的對(duì)《檔案法》進(jìn)行審視的幾篇文章，從立法思想這一角度，對(duì)《檔案法》的修改談點(diǎn)粗淺的看法。

1 在對(duì)《檔案法》修改時(shí)，立法者應(yīng)該更加關(guān)注公正

法律應(yīng)該是公正的，同一法律規(guī)范下的所有主體都應(yīng)受到同樣的影響，得到同樣的利益，承擔(dān)同樣的成本。正如西方哲學(xué)家羅爾斯所說：正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕和修正；同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要他們不正義，就必須加以改造或廢除。正義就意味著制度要遵循這樣的原則：那就是要使所有社會(huì)成員在政治、思想等方面都享有平等的自由，使他們面臨的機(jī)會(huì)都是公正平等的，并且在分配社會(huì)合作所產(chǎn)生的利益方面，始終從最少受惠者的立場來考慮問題。^[1]所以，從最少受惠者的角度來看所立之法是否公平、正義，應(yīng)是立法者應(yīng)該具備的基本思想，只有這樣，才能使所立之法具備公正精神，也才能使所立之法成為得到社會(huì)認(rèn)可的“善法”。通讀《檔案法》，從被監(jiān)管者的角度可以明顯看出《檔案法》在公平正義方面是有欠缺的。按照《檔案法》第十六條、第十七條、第二十四條的規(guī)定．知識(shí)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的國有檔案是不準(zhǔn)出賣、轉(zhuǎn)讓的，知識(shí)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的非國有檔案也是不可隨意出賣、轉(zhuǎn)讓的(要經(jīng)檔案行政管理部門批準(zhǔn))，通過購買方式取得非國有檔案所有權(quán)的所有者在出賣檔案時(shí)是不可以牟利的，檔案行政管理部門在對(duì)非國有檔案監(jiān)管的同時(shí)是可以按成本價(jià)收購市場價(jià)格很高的非國有檔案的，非國有檔案所有者一旦出現(xiàn)《檔案法》第二十四條第一款第四項(xiàng)、第五項(xiàng)的違法行為除接受罰款、沒收違法所得外，檔案還有可能被征購，從而失去所有權(quán)，而同樣的違法行為發(fā)生在國有檔案占有者身上．由于《檔案法》沒有規(guī)定如何處罰，占有者就可以不受任何損失，不承擔(dān)任何法律責(zé)任，《檔案法》的這種制度設(shè)計(jì)就會(huì)造成擁有文物性質(zhì)的國有檔案占有者和擁有知識(shí)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的國有檔案占有者之間的不公。非國有檔案的購買者與非購買者之間的不公，國有檔案占有者與非國有檔案所有者之間的不公，檔案行政管理部門作為非國有檔案購買者這一民事主體出現(xiàn)時(shí)與非國有檔案所有者之間的不公(從理論上說，購買行為即使帶有強(qiáng)買性質(zhì)，“仍然是商品交換關(guān)系，仍然是民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系”^[2]雙方的購買行為仍應(yīng)是平等的)。現(xiàn)行《檔案法》制度設(shè)計(jì)造成的這些不公是有違正義要求的，在一定程度上削弱了檔案監(jiān)管的法理基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，給檔案執(zhí)法帶來了相當(dāng)大的困難和困惑。針對(duì)《檔案法》制度設(shè)計(jì)上的這些不公，筆者認(rèn)為，立法者在對(duì)《檔案法》修改時(shí)應(yīng)注意以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

1．1 對(duì)國有檔案的監(jiān)管，現(xiàn)行《檔案法》應(yīng)從以下兩個(gè)方面進(jìn)行修改：一是應(yīng)允許國有檔案占有者轉(zhuǎn)讓知識(shí)產(chǎn)權(quán)檔案。由于國有檔案中既有知識(shí)產(chǎn)權(quán)檔案，又有文物性質(zhì)的檔案，當(dāng)然還有其他方面的檔案，這些檔案的所有權(quán)雖然相同——都是國有，但作用和性質(zhì)卻大不相同，一概禁止出賣，就會(huì)給知識(shí)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的國有檔案占有者的利益實(shí)現(xiàn)帶來傷害。因?yàn)椋瑖袡n案占有者所擁有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)是有時(shí)間限制的，且每年也是要向知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)交費(fèi)的，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)期內(nèi)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)占有者只有加速創(chuàng)造性成果的流動(dòng)、出賣次數(shù)，盡快形成生產(chǎn)力，才能最大限度地實(shí)現(xiàn)自身利益。如果不允許其檔案轉(zhuǎn)讓，那么對(duì)一些以檔案為載體的高新技術(shù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的占有者來說，所謂的知識(shí)產(chǎn)權(quán)就僅僅是每年交費(fèi)的負(fù)收益了。《專利法》、《商標(biāo)法》、《著作權(quán)法》等知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的法律，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓都做出了明確規(guī)定，且這些法律的立法水平也是比較高的，知識(shí)產(chǎn)權(quán)檔案的轉(zhuǎn)讓，雖然形式上轉(zhuǎn)讓的是檔案，其實(shí)質(zhì)是知識(shí)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，適用知識(shí)產(chǎn)權(quán)法理所應(yīng)當(dāng)。所以，為了避免《檔案法》與知識(shí)產(chǎn)權(quán)法的沖突，筆者認(rèn)為，在《檔案法》修改時(shí)應(yīng)增加“知識(shí)產(chǎn)權(quán)檔案的轉(zhuǎn)讓適用知識(shí)產(chǎn)權(quán)法”的規(guī)定比較妥當(dāng)。對(duì)一些具有代表性的較重要的知識(shí)產(chǎn)權(quán)檔案，在不影響轉(zhuǎn)讓的情況下，檔案館可以按照接收的有關(guān)規(guī)定接收檔案或其復(fù)制件進(jìn)行保管。二是在《檔案法》的“法律責(zé)任”一章中，應(yīng)增加國有檔案占有者出現(xiàn)《檔案法》第二十四條第一款第四項(xiàng)、第五項(xiàng)違法行為的處罰內(nèi)容，且這種處罰給占有者帶來的利益損害應(yīng)與給非國有檔案所有者帶來的損害大體相當(dāng)。比如，可以規(guī)定國有檔案占有者一旦出現(xiàn)法定的違法行為，也要接受罰款、沒收違法所得(僅指國有企業(yè)單位)、對(duì)出賣的檔案提前接收進(jìn)館等處罰措施。

1．2 對(duì)非國有檔案的監(jiān)管，現(xiàn)行《檔案法》應(yīng)從以下幾個(gè)方面修改：一是取消檔案行政管理部門對(duì)非國有檔案的代管、收購、征購和對(duì)非國有檔案的出賣審批，取消對(duì)非國有檔案“嚴(yán)禁倒賣牟利”的規(guī)定。現(xiàn)行《檔案法》中的這些規(guī)定對(duì)非國檔案所有者的權(quán)利行使設(shè)置了過多的限制。看似給檔案行政管理部門的執(zhí)法帶來了方便，其實(shí)帶來了許多困難。這種規(guī)定既不方便執(zhí)法，也與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的有限政府、服務(wù)政府、透明政府、人本政府等現(xiàn)代政府理念相違。對(duì)此．筆者已在《檔案法審視之——》到《檔案法審視之六》(載《檔案管理》2004年第2期、第4期、第5期，2005年第1期、第2期、第3期)中作了論述。二是在對(duì)《檔案法》修改時(shí)應(yīng)增加以下幾項(xiàng)內(nèi)容：首先，應(yīng)建立非國有檔案的登記制度。對(duì)《檔案法》規(guī)范范圍內(nèi)的檔案，要賦予檔案行政管理部門登記權(quán)，對(duì)拒不履行登記義務(wù)的非國有檔案所有者，檔案行政管理部門可在給子處罰的同時(shí)，強(qiáng)行登記。登記內(nèi)容可包括必要項(xiàng)和各地方檔案行政管理部門自行決定的選擇項(xiàng)。對(duì)登記內(nèi)容的變化情況，所有者和保管者有義務(wù)及時(shí)告知檔案行政管理部門。除此之外，或應(yīng)在法律中規(guī)定拍賣機(jī)構(gòu)在拍賣檔案時(shí)應(yīng)予登記，且負(fù)有把登記目錄及時(shí)報(bào)告檔案行政管理部門的義務(wù)。其次，作為登記制度的配套措施，《檔案法》要明確檔案行政管理部門和檔案館有提供咨詢和鑒定的義務(wù)，檔案館有提供免費(fèi)寄存、代管的義務(wù)，檔案行政管理部門對(duì)所有者保存、修復(fù)檔案的行為有提供技術(shù)和經(jīng)費(fèi)方面支持的義務(wù)。之所以要在《檔案法》中做出這樣的規(guī)定，是因?yàn)椤稒n案法》中的檔案都是對(duì)國家和社會(huì)具有保存價(jià)值的歷史記錄，個(gè)人有義務(wù)保存，檔案館也有義務(wù)保存。個(gè)人在對(duì)檔案進(jìn)行保管修復(fù)的同時(shí)，也是在替社會(huì)盡義務(wù)，社會(huì)是受益者，作為社會(huì)管理者的檔案行政管理部門理應(yīng)對(duì)個(gè)人保管、修復(fù)行為給予適當(dāng)補(bǔ)償。更何況《檔案法》規(guī)范范圍內(nèi)的檔案所有者為了公共利益，在所有權(quán)的行使方面也受到一些限制，應(yīng)該說是做出了一定犧牲的，作為社會(huì)管理者的檔案行政管理部門對(duì)其保管、修復(fù)行為提供適當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)支持也是在情理之中的。

1．3對(duì)《檔案法》規(guī)范范圍內(nèi)的檔案應(yīng)賦予國家檔案館優(yōu)先購買權(quán)。優(yōu)先購買權(quán)是一項(xiàng)民事權(quán)利，是指在同等情況下，國家檔案館可以優(yōu)先購買。通過這種優(yōu)先購買權(quán)的制度設(shè)計(jì)，既可以保證非國有檔案所有者的經(jīng)濟(jì)利益(這時(shí)的國家檔案館是與檔案所有者處于平等位置的民事主體，在買賣過程中可以充分保證所有者討價(jià)還價(jià)的能力)，又可以保證確需進(jìn)館保存的檔案不至于流失(如果非國有檔案所有者在出賣檔案時(shí)不通知國家檔案館，私下買賣，按照優(yōu)先購買權(quán)的規(guī)定，買賣行為是無效的，無效的買賣行為應(yīng)返回到買賣前的狀態(tài))。

通過以上改進(jìn)措施，就可以理順檔案行政管理部門與非國有檔案所有者的關(guān)系，大大減少檔案的非法交易和降低非國有檔案所有者對(duì)監(jiān)管的對(duì)抗心理。即使偶爾出現(xiàn)一些漏登的所有者，也會(huì)因登記制度的存在，而使其私下進(jìn)行的買賣行為無效，這種無效的買賣行為給買賣雙方造成的權(quán)利不確定，會(huì)在很大程度上阻礙買賣雙方的非法交易，從而引導(dǎo)其通過合法的途徑實(shí)現(xiàn)權(quán)利。

2 在對(duì)《檔案法》修改時(shí)，立法者應(yīng)樹立均衡的觀點(diǎn)

對(duì)檔案事務(wù)的監(jiān)管是社會(huì)管理職能的一個(gè)組成部分，政府社會(huì)管理職能區(qū)別于政治職能和經(jīng)濟(jì)職能的主要之點(diǎn)，就在于它以維護(hù)社會(huì)各組成部分的正當(dāng)利益為目標(biāo)，更加注重社會(huì)結(jié)構(gòu)整合的最佳狀態(tài)和社會(huì)各部分的協(xié)調(diào)發(fā)展。特別是隨著經(jīng)濟(jì)全球化和信息技術(shù)的快速發(fā)展，現(xiàn)代社會(huì)日益呈現(xiàn)出復(fù)雜的多元發(fā)展態(tài)勢，在這種發(fā)展態(tài)勢下，過去政府管理部門那種封閉的、靜態(tài)的管理模式及與其配套的管制情結(jié)已很難適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下各種利益主體的需要，構(gòu)建一種新的社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，以制約行政管制的濫用，成了社會(huì)大眾的強(qiáng)烈要求。這就要求立法者在對(duì)社會(huì)監(jiān)管者賦予職權(quán)和構(gòu)建監(jiān)管和被監(jiān)管的關(guān)系時(shí)要樹立均衡的觀點(diǎn)，在法律中對(duì)監(jiān)管者和被監(jiān)管者的利益要求進(jìn)行合理的劃分。只有這樣，才能使監(jiān)管者和被監(jiān)管者雙方在現(xiàn)有的法律框架下實(shí)現(xiàn)各自利益的最大化，達(dá)到雙贏的結(jié)果，從而使立法效果最大化。所以，均衡的思想是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下立法者所應(yīng)具備的基本思想之一。現(xiàn)行《檔案法》作為行政法的一種，在對(duì)監(jiān)管者和被監(jiān)管者的制度設(shè)計(jì)上對(duì)均衡的考慮是不夠的。按照《檔案法》第十六條、第十九條、第二十條、第二十二條及《實(shí)施辦法》第二十條、第二十二條、第二十三條、第二十四條的規(guī)定，我們可以明顯看出，《檔案法》及《實(shí)施辦法》的規(guī)定存在以下幾個(gè)方面的不均衡：一是檔案監(jiān)管者的權(quán)力和責(zé)任不均衡。在檔案的利用和公布方面只是賦予了檔案保存單位在檔案利用和公布方面的決定權(quán)，并未對(duì)檔案保存單位怠于行使職權(quán)的責(zé)任做出規(guī)定，即使對(duì)已開放檔案，在檔案館不履行公布職權(quán)時(shí)也未做出明確的處罰規(guī)定。在對(duì)非國有檔案的監(jiān)管方面，只是規(guī)定檔案行政管理部門有代管、征購和收購權(quán)力，有出賣審批和監(jiān)督其是否牟利的權(quán)力，卻對(duì)這種全方位監(jiān)管下非國有檔案損毀時(shí)，檔案行政管理部門所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任未做出任何規(guī)定。二是監(jiān)管者的權(quán)力與被監(jiān)管者的權(quán)利不均衡，在使用檔案(不同于《檔案法》中的利用，包括《檔案法》中的利用和公布)方面，現(xiàn)行《檔案法》把利用者使用檔案的一個(gè)行為，人為的割裂成利用、公布兩個(gè)部分，并把利用、公布兩項(xiàng)權(quán)力全部賦予了保存單位。按照這種規(guī)定即使已開放的檔案，利用者也必須經(jīng)批準(zhǔn)才能公布，過于傾向了監(jiān)管者對(duì)檔案信息的控制權(quán)力。三是對(duì)被監(jiān)管者權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定不均衡，過于側(cè)重了義務(wù)。《檔案法》第十六條規(guī)定非國有檔案所有者具有出賣申請(qǐng)的義務(wù)、接受代管的義務(wù)、嚴(yán)禁倒賣的義務(wù)、接受征購、收購的義務(wù)、妥善保管的義務(wù)，但是對(duì)其權(quán)利的規(guī)定卻很少。《檔案法》及其《實(shí)施辦法》的這種不均衡，嚴(yán)重削弱了檔案監(jiān)管的法理基礎(chǔ)，阻礙了檔案信息作用的發(fā)揮，對(duì)此，筆者已在《檔案法審視之一》至《檔案法審視之六》和《檔案法審視之七》(載《檔案管理》2005年第四期)、《檔案法審視之十》(載《檔案管理》2006年第二期)中作了論述，在此不贅述了。

對(duì)《檔案法》中存在的上述不均衡問題，在修改《檔案法》時(shí)必須給予足夠的重視。由于第十六條的修改意見筆者已在第一部分作了論述，下面，筆者對(duì)其他幾條的修改談兩點(diǎn)看法。一是在修改《檔案法》時(shí)，應(yīng)取消意圖讓檔案保存者壟斷信息的公布權(quán)。在此基礎(chǔ)上，首先是要重新定義檔案利用的概念，把利用檔案的概念直接定義為利用者了解檔案內(nèi)容、使用檔案信息的行為。使利用檔案的概念向一般社會(huì)大眾所能理解的方向靠攏。拋棄現(xiàn)行《檔案法》為了公布權(quán)的行使，而把利用檔案限制為“閱覽、復(fù)制、摘錄”的做法。其次是要重新界定開放的概念，按一般人的理解水平定義檔案開放的概念，真正實(shí)現(xiàn)利用者對(duì)開放檔案的自主使用。二是對(duì)檔案利用，在修改《檔案法》時(shí)應(yīng)樹立“公開為原則，不公開為例外”的思想，嚴(yán)格規(guī)范檔案保存單位的檔案利用決定權(quán)，對(duì)沒有法定理由不讓利用者利用檔案或限制利用者利用檔案的行為，要明確規(guī)定檔案保存單位和相關(guān)人員要承擔(dān)的責(zé)任。這樣做，一方面可以使《檔案法》體現(xiàn)透明政府、責(zé)任政府的現(xiàn)代理念，與即將實(shí)行的《信息公開法》相一致；另一方面也可以最大限度地發(fā)揮檔案的作用。

3 在對(duì)《檔案法》修改時(shí)，立法者應(yīng)在增強(qiáng)《檔案法》的可操作性上給以特別關(guān)注

法律就是為規(guī)范人們的社會(huì)關(guān)系而制定的，法律是否能發(fā)揮規(guī)范社會(huì)關(guān)系的作用，關(guān)鍵是法律是否具有可操作性，能不能執(zhí)行。所以，如何增強(qiáng)所立之法的可操作性是立法者在立法過程中必須要考慮的一個(gè)重要問題。為增強(qiáng)所立之法的可操作性，筆者認(rèn)為，立法者在進(jìn)行立法時(shí)，至少應(yīng)考慮以下幾個(gè)因素：一是要考慮哪些社會(huì)行為是需要規(guī)范的，對(duì)這些需要規(guī)范的社會(huì)行為又要分析哪些通過法律規(guī)范可以達(dá)到監(jiān)管的目的，哪些是即使強(qiáng)制規(guī)范也達(dá)不到監(jiān)管目的，需要用其他方法逐步引導(dǎo)的，從而確定對(duì)哪些社會(huì)行為進(jìn)行法律規(guī)范。二是要考慮對(duì)規(guī)范社會(huì)行為所要設(shè)置的監(jiān)管措施是否合理．是否有利于監(jiān)管目的的實(shí)現(xiàn)，在執(zhí)行的過程中是否會(huì)出現(xiàn)因時(shí)間、地點(diǎn)、對(duì)象的變化而變化的現(xiàn)象。三是要權(quán)衡所立之法的執(zhí)行成本，正確選擇監(jiān)管措施。立法者在立法環(huán)節(jié)必須要權(quán)衡各種監(jiān)管措施的執(zhí)行難度、執(zhí)行成本和執(zhí)行效果，選擇那些執(zhí)法成本低、執(zhí)法難度小、執(zhí)法效果好的監(jiān)管措施在法律中加以規(guī)定，以最大限度地節(jié)省執(zhí)法成本，提高立法效益。

從以上三點(diǎn)看，我們可以感到現(xiàn)行《檔案法》的立法者在立法時(shí)的考慮是有欠周到的。一是現(xiàn)行《檔案法》對(duì)被監(jiān)管者的范圍考慮不周。按照《檔案法》第二條的規(guī)定，只要是對(duì)國家和社會(huì)具有保存價(jià)值的歷史記錄都是《檔案法》所管轄的檔案，以此理解，只要是持有《檔案法》中檔案的社會(huì)主體都應(yīng)受《檔案法》的規(guī)范。這些檔案，國有單位可能保存．集體單位和個(gè)人可能保存．含有國有股份的股份制企業(yè)也可能保存．但通讀《檔案法》，我們可以看到《檔案法》只對(duì)國有檔案占有者、集體和個(gè)人所有者做出了規(guī)定，對(duì)含國有股份的股份制企業(yè)卻未做規(guī)定，這應(yīng)該說立法者對(duì)被監(jiān)管對(duì)象的考慮是不周的。二是《檔案法》中一些監(jiān)管措施的設(shè)置也是不合理的。《檔案法》中不合理的監(jiān)管措施較多。比如第十六條規(guī)定的國家檔案行政管理部門(即國家檔案局)的代管，就可能會(huì)因省區(qū)不同而造成代管的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不同。再比如第十六條規(guī)定的嚴(yán)禁倒賣牟利，在執(zhí)行時(shí)也會(huì)因非國有檔案所有者是否是購買者而不同，這些規(guī)定不僅造成執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一．也會(huì)給所有者帶來違法可能受益，守法必定吃虧的印象，從而刺激其違法沖動(dòng)，阻礙監(jiān)管目的的實(shí)現(xiàn)。三是《檔案法》中的一些監(jiān)管措施執(zhí)行難度大、執(zhí)行成本高。對(duì)此問題，筆者在以前的《檔案法》審視中做了分析，在此就不詳述了。下面，筆者還以《檔案法》第十六條規(guī)定的代管和嚴(yán)禁倒賣牟利為例來說明這個(gè)問題。按照《檔案法》的規(guī)定，代管是國家檔案行政管理部門的權(quán)力，由國家檔案行政管理部門(即地處北京的國家檔案局)統(tǒng)統(tǒng)代管分散在全國各處、由各地方檔案行政管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管的非國有檔案，拋開這種規(guī)定給監(jiān)管帶來的邏輯矛盾不說，這種規(guī)定也會(huì)給代管的執(zhí)行帶來很大的難度和很高的執(zhí)行成本。再比如“嚴(yán)禁倒賣牟利”的規(guī)定，要想執(zhí)行這個(gè)規(guī)定，作為監(jiān)管者的檔案行政管理部門首先要明確是否倒賣，其次要明確是否牟利。對(duì)保管時(shí)間較長、保管費(fèi)用支出差距較大．保存期間幣值多次變動(dòng)的非國有檔案所有者，讓檔案行政管理部門來認(rèn)定是否倒賣、是否牟利將會(huì)非常困難。

針對(duì)現(xiàn)行《檔案法》在操作方面存在的問題，筆者認(rèn)為在對(duì)《檔案法》修改時(shí)應(yīng)從以下兩個(gè)方面人手：一是把股份制企業(yè)等不能包含在國有、集體和個(gè)人范疇之中的組織納入《檔案法》的被監(jiān)管者范圍。使檔案行政管理部門和其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)能對(duì)發(fā)生在這些組織中的違法行為依法給以處罰。二是在立法環(huán)節(jié)對(duì)《檔案法》的一些監(jiān)管措施進(jìn)行必要的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，對(duì)執(zhí)法成本高、執(zhí)法難度大、執(zhí)法行為無助或稍助于監(jiān)管目的實(shí)現(xiàn)的監(jiān)管措施進(jìn)行清理，改之以符合人性化的監(jiān)管措施，引導(dǎo)其向有益于監(jiān)管的方向發(fā)展。對(duì)此，筆者在第一、第二部分已有涉及，在此就不展開了。

4 結(jié)語

任何一部法律都是現(xiàn)實(shí)的．隨著社會(huì)的發(fā)展，時(shí)間的推移，法律不可避免地會(huì)出現(xiàn)與變化了的社會(huì)現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)的滯后情況。這是法律相對(duì)穩(wěn)定性的特點(diǎn)決定的一種必然結(jié)果。法律的穩(wěn)定性、確定性和有效性在特定的時(shí)間段、特定的事件上必然要體現(xiàn)為靜止和不變。這種靜止和不變相對(duì)于不斷變化的社會(huì)和人，當(dāng)然會(huì)表現(xiàn)出不吻合、不一致。所以，修改是任何一部法律都會(huì)面臨的一個(gè)問題，《檔案法》當(dāng)然也不例外。作為檔案部門的一員，我們所要做的是在對(duì)《檔案法》修改時(shí)，如何把檔案工作實(shí)際情況、在執(zhí)法中存在的問題和自己的意見反映給立法者，為立法者正確認(rèn)識(shí)檔案工作的實(shí)際提供第一手材料和有益的建議，使修改后的《檔案法》能更好地體現(xiàn)出公正、均衡的立法精神，以最大限度地延長《檔案法》的使用時(shí)間，以最大限度地提高立法質(zhì)量和立法效益，從而實(shí)現(xiàn)檔案法制的良性發(fā)展。正是從這個(gè)“愛之深”的觀點(diǎn)出發(fā)，筆者結(jié)合平時(shí)的檔案工作實(shí)踐和對(duì)《檔案法》的所思所想，對(duì)《檔案法》進(jìn)行了從細(xì)節(jié)到整體一系列“責(zé)之切”的審視和分析，其意就是為了使《檔案法》的立法質(zhì)量更高一些，更方便執(zhí)行一些，以有益于檔案法制建設(shè)。但由于筆者的學(xué)養(yǎng)所限，所做的審視和分析以及所談的觀點(diǎn)未必正確，敬請(qǐng)方家指正。

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