城鎮化過程中的制約因素與對策研究

[摘要]城鎮化是新農村建設的途徑和目標之一，意義特殊而重大。但是，當前在農村城鎮化建設過程中存在的一系列問題，妨礙了農村城鎮化的進程。主要表現在政府與政策支持力度不夠，體制性障礙沒有從根本上消除，城鎮化所需的基礎設施建設滯后，城鎮化過程中的質量意識不強等方面。因此，加強政府指導，拓展城鎮化資金來源渠道，加快戶籍制度改革，加強產業集聚，建立和完善土地流轉制度，將農民納入社會保障體系等，是加快城鎮化建設步伐的根本出路與必然路徑。

[關鍵詞]新農村；城鎮化；制約因素

[中圖分類號]Ｆ８３０．３[文獻標識碼]Ａ [文章編號]１６７３－２９１Ｘ（２００６）０４－００４２－０３

建設社會主義新農村是我國現代化進程中的一項重大歷史任務，也是一項宏大、浩繁的系統工程。我國是一個農業大國，農業人口占絕大多數，１３億人中８．５億在農村，所以，農業、農村和農民問題始終是我國現代化建設的根本問題。沒有農業的現代化，就沒有全國的現代化。提高城鎮化水平、實現農村城鎮化，進一步優化城鄉經濟結構，促進國民經濟良性循環和社會協調發展，不僅是社會主義新農村建設的一項重要內容，而且是社會主義新農村建設的支撐點。

一、農村城鎮化是我國社會主義新農村建設的途徑和目標之一

農村城鎮化既是農村經濟發展的突破口，更是社會主義新農村建設的發展方向，具有十分重大的戰略意義。

１．農村城鎮化可以有效地帶動經濟增長。解決當前經濟增長中有效需求不足的問題，就必須擴大內需，開拓城鄉市場。內需不足的一個重要原因是農民購買力弱，三個農民還抵不上一個城鎮居民的消費水平。加快農村城鎮化進程，不僅把部分農民轉變成市民，由農產品的生產者轉變為消費者，擴大了對農副產品的需求量，也增加了對工業品和第三產業產品與服務的需求，而且城鎮建設會擴大社會總需求，拉動相關產業的發展，增加農民就業崗位，增加農民收入。農村城鎮化可以成為開拓農村市場，擴大內需、拉動經濟增長的有效手段。

２．城鎮化能加快農村現代化進程。要建設新農村，就必須高度重視“三農”問題，合理轉移農村富余勞動力。“三農”問題的核心是農民收入問題，而制約農民收入的重要因素是農村人多與地少的矛盾。城鎮化為農村剩余勞動力轉移提供了廣闊的空間，為農民增收提供了新的途徑和領域。據統計，城鎮化每年可以為農村提供１億多個就業崗位。通過城鎮化不斷轉移農村剩余勞動力，可以為留守土地的農村勞動力創造擴大生產規模的條件，為農業的專業化和規模化經營奠定基礎。

３．城鎮化可以改變農村經濟增長方式。我國的農村經濟，從增長方式上來看，基本上還是一種粗放的經濟增長方式，并且布局過于分散，不僅浪費了大量資源，而且難以獲得規模效益，使農村各個地區間出現產業結構雷同的現象。通過城鎮化，可以發揮城鎮的輻射和帶動作用，促進水利、道路、電力和通訊等農村基礎設施建設，增強對資本和企業的吸引力，推動縣鄉企業由粗放型向集約型轉變；同時，在一定程度上能夠加快產業結構調整步伐，促進產業結構的優化升級。而農村第三產業的發展更離不開人口、工業的聚集以及城鎮化水平的進一步提高。

４．農村城鎮化可以加快農民整體素質的提高。建設社會主義新農村需要新型農民，而城鎮化可以加快新型農民的培養。農村城鎮化打破了原有城鄉隔絕的格局，使農村由封閉逐步邁上開放發展的道路，農民可以因此而獲得許多新信息，接受許多新思想、新觀念，開闊自己的視野，在此基礎上將逐漸形成創新進取精神。另外，農民進城后，其生產方式也發生改變。在城鎮里，家庭收入更多地依賴于家庭成員的素質，而不是數量，農民對教育的觀念也會發生根本性的變化。特別是城鎮社會是一個彼此競爭的社會，人們只有不斷超越自我，不斷學習新的知識和技能，才能在城鎮立足。因此，城鎮化實際上是激發農民創新精神和開拓精神、塑造一代新農民的“催化劑”。

二、當前農村城鎮化過程中存在的問題

由于我國農村城鎮化起步晚、起點低、農村人口龐大等歷史和現實原因，農村城鎮化進程中還存在一些亟待研究和解決的問題。主要表現在：

１．政府支持缺位。許多地方對發展農村小城鎮的重要性認識不足，沒有把這項工作擺在應有的位置，對農村城鎮化演進規律缺乏研究，沒有認真制定城鎮建設布局與規劃，很少考慮城鎮在區域經濟和區域城鎮體系中的具體定位，沒有走出低水平重復建設的窠臼，造成小城鎮建設無特色、無形象、無品位。在土地使用制度創新等方面，政策明顯滯后，沒有形成有關的土地流轉制度，致使離開農業的農民卻無法離開土地，城鄉兩棲現象較為普遍。

２．對城鎮化的認識錯位。一些地方把城鎮化等同于城市建設，一講到城市化，就是城市數量的增加，一些地方不顧客觀條件，下達限期完成的城鎮化率指標。有的甚至還定出了時間表，提出若干年再造一個新城。片面擴大城市規模，而不能促進城鎮產業結構調整與優化、增加非農就業崗位、轉變就業結構，有的地方不僅農村沒有變富，反而城市也變窮了。如果沒有良好的農村中小企業的發展，沒有非農產業的發展，沒有農業結構的調整，城鎮化只能建筑在空中樓閣上，沒有推進其發展的堅實基礎。

３．體制性障礙沒有從根本上消除。長期以來，我國實行以戶籍管理制度為基礎的城鄉分割體制。這種城鄉二元結構體制成為農村城鎮化的主要體制性障礙，它使進城的農民成為城市的邊緣人，過著二等公民的生活，從而在一定程度上削弱了城鎮對農民的吸引力。由于農民社會保障缺失，針對農民的失業保險、醫療保險、養老保險等還未建立起來，農民離開土地后“老無所養、老無所靠”的憂慮，嚴重影響了他們向城鎮轉移的積極性。

４．城鎮化所需投入不足。基礎設施建設是高投入的領域，需要注入大量資金，大多沒有明顯的直接效益，不能立刻顯示成效。由于處在城鎮化初期，地方政府投入十分有限，社會資金、金融資金也不愿進入，這就使大多數小城鎮基礎設施和公共設施建設水平低，缺乏相應的水、電、路和環衛等配套設施，金融、信息、技術等方面的服務水平低，生產要素市場發育不足，因此，聚集效應差，缺乏投資和就業的吸引力。

三、加快我國農村城鎮化建設的對策

經過多年的努力，我國農村城鎮化建設已取得初步成績，今后，在加強政府宏觀調控功能的前提下，強化政策引導，在以下幾個方面著力推進城鎮化建設步伐。

１．加強宏觀調控，規劃實事求是。農村城鎮化是一個經濟的過程，客觀規律在起著作用，但政府的宏觀調控作用不能削弱，必要的科學規劃指導是不可或缺的。首先，遵循城鎮發展規律和城鎮區域布局實際，加強規劃、規范和引導，克服城鎮規劃與布局上的分散性、隨意性和無序性，規劃出功能互補、協調發展的城市體系；其次，立足地區實際，穩步發展具有一定規模的中心城鎮，防止城鎮化一哄而上的“大躍進”傾向；最后，注重單個城市規劃與功能定位，防止好高騖遠，不能到處都建“中心城市”。

２．消除身份歧視，打破農民進城的“門檻”。 加快戶籍制度改革，建立以居住地劃分人口戶籍的制度，解除農村人口流動的最大束縛，做到戶籍隨人走。改變長期以來在社會保障方面對農民的歧視狀況，逐步取消政府對城鎮居民的補貼，完全實現生活資料供應商品化、市場化。農村的城鎮化建設必須以完善的社會保障體系作保證，當前，主要應建立健全三大保障體系：一是社會養老保險體系，建立起以社會統籌和個人賬戶相結合的個人儲蓄積累式的農村社會養老保險制度；二是社會醫療保險體系，逐步形成以個人出資為主、集體補助為輔、政府適量投入的農村社會醫療保險制度；三是社會救濟福利體系，逐步按最低生活保障線標準對民政救濟對象實現基本生活保障。

３．建立和完善土地流轉制度，解除農民的土地束縛。在認真貫徹執行《土地承包法》、保證農民享有長久性的土地使用權的基礎上，制訂對轉讓或放棄土地承包使用權進行合理經濟補償的成熟政策，允許農民對土地的使用權進行合法、有償轉讓。農民轉移到城鎮或非農產業就業，其承包經營的土地不得隨意收回，原承包土地和宅基地可以通過轉包、轉讓、互換、入股、租賃等方式在集體經濟組織范圍內流轉，解除土地對農民的束縛。

４．創新機制，積極籌集資金。加快投資體制改革，改革現行的農村城鎮化建設的投、融資體制，促進投、融資體制的多元化。在適當增加財政資金支持的同時，充分運用市場機制，根據“誰投資、誰受益”的原則，更多地發揮民間資金的作用，開辟多渠道籌集城鎮建設資金的新路子。金融部門也要把城鎮化建設作為信貸支持的重點之一，引導商業銀行、城鄉信用社把更多的資金投向城鎮化領域。對需要投入較大的城鎮基礎設施建設，要大力推進市場化進程，鼓勵多種主體以多種方式參與建設、經營和管理，使其產業化。

５．擴展城市空間，增加就業容量。實現我國龐大農業人口的城鎮化，必須實施有效的政策措施，為農民找到充足、合理的城鎮容納空間，為農民尋找或創造更多的非農就業崗位。針對當前我國城鎮容量小、城鎮化水平低的現實，應該加強城鎮的產業聚集，發揮產業聚集的經濟和社會效應。首先，加快以縣域經濟、民營經濟為主的工業產業的聚集。利用地方資源條件和區位優勢，形成合理的城鎮產業布局和各具特色的城鎮經濟，帶動塊狀經濟發展。其次，加快第三產業的發展。這不僅能夠吸納較多的勞動者就業，成為加快城鎮化進程的重要因素，還有利于提高城鎮經濟運行的質量和效益，同時，還可以促進城鎮設施的完善和人民生活水平的提高。

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Ｓｔｕｄｉｅｓ ｏｎ Ｒｅｓｔｒｉｃｔｉｖｅ Ｆａｃｔｏｒｓ ａｎｄ Ｓｏｌｕｔｉｏｎｓ ｉｎ ｔｈｅ Ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ Ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ

ＹＵＡＮ Ｚｏｎｇ－ｊｉａｎ

（Ｈｅｚｅ Ｃｏｌｌｅｇｅ，Ｓｈａｎｄｏｎｇ， Ｈｅｚｅ ２７４０１５， Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ: Ｕｒｂａｎｉｚｉｎｇ ｔｈｅ ｖｉｌｌａｇｅ ｉｓ ｏｎｅ ｏｆ ｎｅｗ ｍｅａｓｕｒｅｓ ａｎｄ ｇｏａｌｓ ｉｎ ｂｕｉｌｄｉｎｇ ｍｏｄｅｒｎ ｒｕｒａｌ ｃｏｍｍｕｎｉｔｉｅｓ． Ｈｏｗｅｖｅｒ， ａ ｓｅｒｉｅｓ ｏｆ ｐｒｏｂｌｅｍｓ， ｌｉｋｅ ｏｂｓｔａｃｌｅｓ， ｉｎ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ａｒｅ ｗａｉｔｉｎｇ ｆｏｒ ｓｏｌｕｔｉｎｇ． Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ ａｎｄ ｐｏｌｉｃｉｅｓ ａｒｅ ｎｏｔ ｓｏ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｉｎ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ? Ｄｅｆｅｃｔｓ ｏｆ ｓｏｃｉａｌ ｓｙｓｔｅｍ ａｒｅ ｎｏｔ ｕｐｒｏｏｔｅｄ ａｔ ａｌｌ? Ｔｈｅ ｂａｓｉｃ ｆａｃｉｌｉｔｉｅｓ ｆｏｒ ｔｈｅ ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ａｒｅ ｉｎ ｂａｃｋｗａｒｄｎｅｓｓ? Ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ａｗａｒｅｎｅｓｓ ｉｓ ｎｏｔ ｓｔｒｏｎｇ． Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｓｈｏｕｌｄ ｐｌａｙ ａｎ ａｃｔｉｖｅ ｒｏｌｅ ｉｎ ｇｕｉｄａｎｃｅ? Ｃｈａｎｎｅｌｓ ｆｏｒ ｆｕｎｄ ｒａｉｓｉｎｇ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｂｒｏａｄｅｎ? Ｒｅｇｉｓｔｅｒｅｄ ｐｅｒｍａｎｅｎｔ ｒｅｓｉｄｅｎｃｅ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｒｅｆｏｒｍｅｄ ｑｕｉｃｋｌｙ? Ｒｕｒａｌ ｉｎｄｕｓｔｒｉｅｓ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｇｅｔｈｅｒｅｄ ｄｅｎｓｅｌｙ? Ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｌａｎｄ ｔｒａｎｓｉｔｉｏｎ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｄ ａｎｄ ｉｍｐｒｏｖｅｄ? Ｆａｒｍｅｒｓ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｃｉｒｃｌｅｄ ｉｎ ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ． Ａｌｌ ｔｈｅｓｅａｂｏｖｅ－ｍｅｎｔｉｏｎｅｄ ａｒｅ ｅｓｓｅｎｔｉａｌ ｔｏ ｒｕｒａｌ ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ．

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