農村土地產權改革與土地股份制

[摘要]土地是農民的基本保障。中國現行土地制度由于在產權上的缺陷，損害了廣大人民的利益和農村集體利益。在農村實行土地股份制改革，把具有現代產權意義的股份制引進農村，不僅可以把農民從土地中解放出來，而且可以重構農村集體經濟實體，實現共同富裕，也可以有利于資源的優化配置，促進生產力的提高。因此，農村土地股份制在本質上是符合“三個有利于”標準的，必將成為農村土地產權改革發展的歷史方向。

[關鍵詞]土地；產權；土地股份制

[中圖分類號]Ｆ３２１．１[文獻標識碼]Ａ [文章編號]１６７３－２９１Ｘ（２００６）０４－００２９－０４

一、現代產權制度的基本特征

產權，從法律意義上來講是對財產歸屬的靜態確認和對財產實體的靜態占有，也就是我們通常所說的所有權；從經濟學的角度來看，是指對財產實體的動態經營和財產價值的動態實現，它不是單一的所有權，而是以所有權為核心的一系列權利，包括占有權、使用權、收益權、支配權和其他與財產有關的權利^[１]。在高度發達的市場經濟中，我們一般更側重于從經濟學的角度來理解和把握產權，現代產權制度的基本特征包括以下幾個方面：

第一，產權主體完整。主要包含兩層含意：一是所有權在法律上只能歸屬于一個主體并且不能隨便變更。這是因為所有權能確定物的最終歸屬，表明主體對物的獨占和壟斷，它決定著其他 權利的存在。只有保證所有權的單一性和穩定性，才能避免由物的歸屬引起的產權糾紛，保障所有產權主體的合法利益；二是產權主體具有獨立性，也就是能夠依法對其所擁有的權利具有處置權。

第二，產權清晰。所謂產權明晰，是指財產權的各種權利歸屬要清晰。按照科斯第一定理，只有產權初始界定清晰，并允許經濟當事人參與，才可以實現資源的有效配置，維護當事人的利益。

第三，流轉順暢。就是要使產權能依法在市場上流通，從而保證資源從低效率的利用方向流向高效率的利用方向，實現資源的優化配置。

第四，責權利明確。因為所有權主體依法具有處置權，所以由所有權派生出的其他權利可以依法被轉讓、出售等。從而形成這樣的結果，產權可能歸屬于一個主體，也可能分屬幾個主體來行使，這就形成了產權主體的多元化。因此，必須制定一定章程或合約來明確每個產權主體的責任、權利和利益。

第五，保護嚴格。就是要建立完整的規章制度和法律體系來保障產權主體對產權的擁有，不能隨便被剝奪，從而保證產權主體長期投資的積極性。

二、現行農村土地制度在產權上的缺陷導致的現實問題

我國現行憲法第十條規定：“農村和城市郊區的土地，除有法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。”^[２]這從根本上明確了農村土地所有制為勞動群眾集體所有制，其所有權的合法主體是農民集體。但由于農村集體在國家體系中的弱勢地位以及市場經濟的大潮對農村集體的沖擊，其不可能以土地所有權主體身份擔當廣大農民利益的保護者，其產權存在著一定的缺陷：

第一，農村集體土地所有權的不完整性，使其在國家土地征用中無法切實保護廣大農民的切身合法利益。

《中華人民共和國土地管理法》第二條規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！?sup>[３]這實際上明確了土地所有權的主體只能是國家和農村集體，因而土地所有權的轉移也只能發生在兩者之間。第二條還規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償?！?sup>[３]這明確給予國家征用土地的合法依據，意味著國家按照法律規定的批準權限和程序，給農民集體和個人一定補償后，就可以將農民集體所有土地轉變為國家所有。

在土地所有權的轉移中，國家征用土地是國家依照法律規定和程序所實施的行政行為，政府是征用土地法律關系的主體，高于土地被征用的農村集體組織的地位。這種地位的不平等性使土地所有權在轉移過程中存在著不公平性，主要表現在以下幾個方面：（１）土地所有權的轉移是單向的，只可能由農民集體所有土地轉變為國家所有，從而導致農村集體土地有減無增；（２）土地所有權的轉移并非基于雙方真實意思的一致性，而是基于國家單方面意思表示，國家以政府名義發布征用土地的行政命令，土地被征用的集體經濟組織必須服從。有些地方政府以公共利益的名義，隨意剝奪農村集體的所有權；（３）土地所有權的轉移并未按照市場規則遵循等價交換原則，政府給予農村集體和農民一定補償后并沒有對農民后續生活給予生活保障。正是土地所有權在轉移過程中存在著不公平性，導致農村集體土地的大量流失，特別是隨著城市化以空前之勢興起，為保證城市發展對土地的需求，大量農用土地被政府征用，使大量的農民成為“三無農民”，農村集體對此卻無法擔負起對失地農民利益保護的重任。

第二，農村土地產權主體地位的虛化性和模糊性，損害了廣大農民的利益。

１９７８年，在農村實行的家庭聯產承包責任制改革，實質上是把農村土地產權初步分解為土地所有權和土地經營權，農村集體土地的所有權依然歸屬農村集體，土地經營權則交給了農民，可以說開創了農村土地產權改革的先聲。土地承包制經過幾十年的完善，農民不僅依法擁有土地經營權，還擁有收益權和一定的處置權，從而使農村土地制度初步具備了現代產權制度的某種形態。

但是，新的問題也隨之出現，主要表現在兩個方面：一是農村集體產權地位弱化。家庭聯產承包責任制改革在實行過程中，大部分農村將農村集體財產一分而光，使農村集體在經濟實體上徒有虛名，不再是有效的經濟單位，因而在雙層經營體制中也無法擔負起應有的責任。這種有分無統的土地經營體制使農村集體在農村中的地位逐步弱化，實際上成為了一個虛位的概念，使得農村集體在實現土地產權上存在很多困難。一方面，農民集體是農村土地的所有權者；另一方面，農民集體卻無法直接對集體土地進行占有、使用、收益和處置，導致農村集體土地的利用和增值無人關心。二是農民的產權地位模糊，得不到市場的承認。一方面，農民擁有的土地經營權并不穩定，雖然有一定的法律保證，但其承包權被隨意剝奪的事例在現實中隨處可見，這在一定程度上打擊了農民對土地投入的積極性；另一方面，從某種意義上來說，家庭聯產承包責任制使農村在一定程度上又回歸了傳統耕作的小農經濟。在市場經濟的大潮中，小農經濟應付市場風險的脆弱性越來越凸現出來，而農村集體產權地位的弱化又無法擔負起對農民的保護，從而導致越來越多的農民不得不離開土地，放棄土地使用權。

第三，農村土地各產權主體產權邊界不清，責權利不明，最終損害的是農民利益。

現代產權制度要求把產權進行合理的分解后形成合理的產權結構，即在明晰物的最終歸屬的基礎上形成相互間合理的財產權利關系。但農村現行土地產權結構中不僅存在著外部的矛盾，而且存在著內部的矛盾，從而導致農村土地各產權主體產權邊界不清，責權利不明。農村現行土地產權結構中外部矛盾主要發生在農村土地各產權主體之間。按照《中華人民共和國土地管理法》第十條，被國家賦予土地所有權的農村集體有鄉鎮、村、村民小組三個層次，從而在法律上形成了土地所有權主體的多元化。由于三者之間存在著上下級關系，在土地的歸屬權上往往存在爭議，上級對下級的土地所有權任意剝奪，這必然產生產權的糾紛。在現行農村土地產權結構中存在的內部矛盾發生在農村集體與其成員之間。一方面，按照集體所有制的內涵來看，集體成員共同占有集體的生產資料，也就意味著每位集體成員都應該擁有一部分土地所有權，但在實際操作中，農民又不可能以單獨土地所有權主體的身份從農村集體收益中獲得利益。另一方面，農村集體不斷地以土地所有者的權力處置土地，使大量的農村土地流失，而農民個人財產權和個人利益卻無法保障，從而形成“產權人人有份，人人沒份，人人是主人，人人不是主人”的怪現象。

三、土地股份制是農村土地產權改革的必然方向

十六屆三中全會指出，“產權是所有制的核心和主要內容，建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，有利于維護公有財產權，保護私有財產權，促進非公有制經濟發展”，明確提出要“建立現代產權制度”^[４]。２００５年１０月１１日，十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中，明確提出“有條件的地方可根據自愿、有償的原則依法流轉土地承包經營權”。因此，應從我國現階段農業和農村經濟發展的實際出發，根據各地生產力發展水平和農民的意愿，改革現行的農村土地制度，把具有現代產權特征的股份制經濟引進農村，建立農村土地股份制不失為深化農村經濟改革的突破口。

什么是農村土地股份制呢？所謂農村土地股份制，就是在農村土地集體所有權的基礎上，具有土地承包經營權的農戶，按照自愿、自主、互利的原則，把土地和承包權以股份的形式交于農村集體統一管理和經營，按股分紅的一種經濟組織形式。其基本的操作模式是農村集體組織在不改變土地所有權的前提下，一是將集體所有土地按土地功能進行統一規劃，分為農田用地（包括耕地、林地、草地等）、住宅用地、工業用地、荒地等；二是將集體所有財產、土地按當時市場實際價值統一貨幣化，劃分為均等份額的股份；三是具有土地承包經營權的農戶，按照自愿原則入股，同時所有合法的集體成員都可購買一定的股份；四是成立公司，召開股東大會，選舉董事會和監事會，制定公司章程，明確產權主體的責、權、利，一切經營活動按章程辦理，集體收益按股分紅。為什么說土地股份制是農村土地產權改革的必然方向呢？

第一，實行農村土地股份制，通過土地產權流轉，實現了農民對土地依附的解放。

農民對土地的依附是導致農民貧困的一個重要根源。鄧小平同志早就認識到這個問題，他說：“長期以來，我們７０％～８０％的農村勞動力被束縛在土地上，農村每人只有一、二畝地，多數人連溫飽都談不上?！?sup>[５]（ｐ．２５１）特別是隨著我國市場化進程的加快，上億彼此孤立無援的小農在劇烈的市場變動中依靠“一畝三分地”苦苦掙扎，有的甚至連生計都難以維持，結果只能導致自身的“絕對貧窮”。如果不能把農民從土地的束縛中解脫出來，農村是不能走向現代化的，農民也絕不可能過上富裕的日子?！翱偛荒馨艳r民束縛在小塊土地上，那樣有什么希望？”^[５]（ｐ．２１４）

實行農村土地股份制的最大意義在于將土地產權貨幣化，使農民對土地的實際占有轉變為以股權形式的價值形態的占有，將農民對土地的依附關系解放出來，但又可依靠土地保障自身的合法利益。實行農村土地股份制，只是把土地使用權主體與土地實物分離，并沒有動搖農民的承包權，損害農民的切身利益。產權的貨幣化使得農民可以全身心地投入非農業生產，減少對土地的依賴性，實現農民對土地依附的解放。

第二，實行農村土地股份制，重構了農村集體在產權上的主體地位，有利于實現共同富裕。

小農生產不可能實現農業專業化、規?；洜I，也不可能帶領農村走向工業化、城鎮化。農村現代化的出路在哪里？“組織起來就有力量”^[５]（ｐ．１１１），正如恩格斯所說：“我們要挽救和保全他們的房屋和土地。只有把它們變成合作社的占有者和合作社的生產者才能做到?！y道不能使農民明白地看到，這是為了他們自己的利益，這是他們唯一得救的途徑嗎？”^[６]（ｐ．３１１）農村集體作為中國農村社會基層政權的一塊基石，應責無旁貸地擔負起農村現代化的重責。

實行農村土地股份制，對農村集體的最大意義就是重構了其經濟實體，提高了自身在農村社會的權威地位。農村集體一旦沒有自己的經濟來源，就形成不了一個健全的組織，辦不成許多事情。實行農村土地股份制，農民擁有的只是一種對產權貨幣化的股權，并不影響農村集體組織對集體財產和土地的受益權與處置權的行使。農村集體通過股權一旦積累起來資產，一方面，可以憑借其特殊的經濟地位和規模優勢引進高端農業技術、興修水利設施等發展現代農業，興辦工廠、企業，并擔負起對農民的社會保障；另一方面，以投入資產作為股份，擴大其經濟實體的實力，使集體經濟不斷壯大。只有集體經濟的發展壯大，農民才能過上富裕的日子，農業才能實現現代化。中國大名鼎鼎的“第一村”——江蘇的華西村、河南省的南街村等就是依靠農村集體經濟走向富裕、實現現代化的鮮活實例。因此，通過土地產權的流轉，重構農村集體的權威地位，壯大農村集體的經濟實力，才能真正使農村走向現代化，實現共同富裕。

第三，實行農村土地股份制，通過土地產權的流轉，有利于土地資源的優化配置。

人多地少是中國土地的基本國情，特別是隨著人口的增加，城鎮化進程的加快，對土地資源需求的無限擴大與土地資源有限性的矛盾日漸凸顯。如何實現土地的有效利用，達到土地資源的優化配置是農村土地利用的現實問題。實行農村土地股份制，通過農村產權的流轉，一方面，不愿耕作的農民就可以把土地使用權轉向農村集體或種田大戶，從而避免土地拋荒現象；這最終勢必會出現土地集中，農業走向規?；a業化經營，從而達到資源的優化配置。另一方面，農村集體以土地所有權主體的身份將農村荒地的使用權轉向城市，從而打破城市“缺地困局”，實現土地資源的合理利用。

第四，實行農村土地股份制，通過土地產權的流轉，有利于農村生產力的提高。

生產力決定生產關系，生產關系一定要適應生產力發展的水平，這是人類社會發展的根本規律。１９７８年，在農村實行的家庭聯產承包責任制，適應了我國當時農村生產力的狀況，充分調動了農民的生產積極性，從而極大解放了生產力，促進了農村經濟的飛速發展。隨著農村生產力的不斷提高，家庭聯產承包責任制在產權上的弊端也越發凸顯出來，在一定程度上還不能適應農村生產力提高的客觀實際。完善家庭聯產承包責任制，只有使土地產權適應市場化的要求流轉起來實現土地資源的合理配置，才能促進生產力的進一步發展，而農村土地股份制則是實現農村土地產權流轉的最佳途徑。因此，農村土地股份制在本質上是符合“三個有利于”標準的，必將成為農村土地產權改革發展的歷史方向。

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[責任編輯張凌]