國有土地資產(chǎn)流失的原因與對策分析

這里所說的國有土地資產(chǎn)，是指在全國范圍內(nèi)，除集體所有制的土地以外專屬國家所有的、依法取得國有土地使用權(quán)的土地。它是國家各級政府所在地市、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和各企業(yè)、事業(yè)以及各種服務(wù)業(yè)生產(chǎn)、工作和居民生活不可缺少的最基本的物質(zhì)條件，是國家所有資產(chǎn)的重要組成部分。

國有土地資產(chǎn)流失問題，是國家各級政府和各企業(yè)、事業(yè)單位、部門領(lǐng)導(dǎo)，特別是建設(shè)部門頻頻遇到的難題，是當(dāng)前全面深入改革開放、發(fā)展經(jīng)濟(jì)與建設(shè)和諧社會進(jìn)程中不可忽視的重要問題，也是人民群眾極其關(guān)心、重視的問題。

筆者僅以國有鐵路土地資產(chǎn)嚴(yán)重流失的事實(shí)為例進(jìn)行粗淺地探討：

根據(jù)近年有關(guān)鐵路用地管理資料的不完全統(tǒng)計(jì)，國有鐵路用地800多萬畝，有90多萬畝被路外單位、集體或個人占用，約占11％～13％。按有關(guān)專家測算，平均每公里鐵路用地約52畝(平原地區(qū)稍少)，修建1公里鐵路需要投資1700萬元以上。國家鐵路部門每修建1公里鐵路，對每畝用地的投資平均都在32萬元以上。照此計(jì)算，鐵路的土地資產(chǎn)流失應(yīng)是人民幣數(shù)千萬億元以上。若加上鐵路部門每年對線路及有關(guān)運(yùn)輸安全設(shè)施的維修費(fèi)用投資，則每畝鐵路土地資產(chǎn)的年增值量還在不斷增加。由此可見，鐵路土地資產(chǎn)的大量流失，確實(shí)是巨大的、觸目驚心的國有資產(chǎn)流失。

鐵路土地資產(chǎn)流失原因

考察鐵路沿線，特別是縣(市)級以上鐵路站、場所在地鐵路土地資產(chǎn)流失的原因，筆者認(rèn)為主要存在以下四個方面：

一是歷史原因。當(dāng)我們研究鐵路土地資產(chǎn)流失的歷史原因時，可依據(jù)鐵路用地權(quán)屬來源的性質(zhì)，劃分為歷史留用上地資產(chǎn)流失，歷史征(撥)用十地資產(chǎn)流失和歷史受讓用上地資產(chǎn)流失等三個方面。

歷史留用卜地資產(chǎn)流失，是指在鐵路根據(jù)國家1950年6月24日頒布的《鐵路留用土地辦法》依法留用的土地上出現(xiàn)的土地資產(chǎn)的流失。這種流失，有的是解放前路外單位、集體和個人租、借、占用鐵路用地時造成的，也有的是解放后出現(xiàn)的租、借、占用時造成的，還有的是改革開放以來路外單位、集體和個人強(qiáng)行占用造成的。

歷史征(撥)用土地資產(chǎn)流失，是指在解放后鐵路部門根據(jù)建設(shè)發(fā)展的需要，依照國家頒布的《國家建設(shè)征用土地條例》依法征(撥)用的土地上出現(xiàn)的土地資產(chǎn)流失。這種流失，有的是鐵路工程建設(shè)部門在工程開工前就沒有按工程設(shè)計(jì)規(guī)劃要求對征(撥)用土地上原有應(yīng)搬遷的單位、集體或個人的廠房、辦公用房、住宅及有關(guān)設(shè)施進(jìn)行依法拆遷而造成的；也有的是當(dāng)時當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)政府、有關(guān)部門及有關(guān)單位、個人對拆遷工作支持不力而造成的；還有的是少數(shù)單位、個人想敲國家鐵路的竹杠，但達(dá)不到自己的目的就不搬遷而造成的。

歷史受讓用土地資產(chǎn)流失，是指鐵路部門通過接收方式取得用地或接收地上建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)施產(chǎn)權(quán)方式取得用地的上地資產(chǎn)流失。這種流失，往往是交接雙方?jīng)]有按當(dāng)時國家和地方政府有關(guān)規(guī)定完善依法交接用地手續(xù)而給后人留下來的土地資產(chǎn)流失問題。

二是租、借、占用鐵路用地。出現(xiàn)租、借、占用鐵路用地，是解放前就存在至今的復(fù)雜問題。主要原因是隨著鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)的日益發(fā)展，路外一些單位、集體和個人，越來越清楚“要想富，靠鐵路”的道理，特別是靠近有客、貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)的站區(qū)、站場去租、借、占用鐵路用地來建工廠、倉庫、商店、學(xué)校和住宅等，既省購地錢，又方便生產(chǎn)工作和生活，是一舉兩得的便宜事。所以，他們往往由政府組織或有關(guān)部門出面，向鐵路提出租、借用土地的要求，而鐵路方面不得不考慮鐵路和地方相互依存、不可分離的關(guān)系。據(jù)有關(guān)鐵路土地管理資料證明，全國各鐵路局(集團(tuán)公司)都有成千上萬租、借、占用鐵路用地的用地者登記在冊。在這些用地者中，少則用地10多平方米，多則幾十、幾百平方米，有的甚至是幾千、上萬平方米。他們中的守法戶，能始終實(shí)事求是地與鐵路有關(guān)部門辦理租、借、占用地手續(xù)，但是，大多數(shù)占地者和不少的租、借用地者們，隨著租、借、占用地時間的不斷延長，隨著全國上地使用制度改革的不斷深入發(fā)展，由過去長期無償、無期限、無流動使用，改為現(xiàn)在的有償、有期限、有流動使用；也隨著我國人地矛盾越來越尖銳，土地管理的法律、法規(guī)和政策不斷完善，一寸土地一寸金的土地商品意識和土地資產(chǎn)意識不斷深入人心，這些租、借、占用地者，都從自己的切身利益出發(fā)，想方設(shè)法通過私下買賣，不斷改變用地者的名稱及用途，不服從鐵路部門的管理，有的還通過找熟人、搞關(guān)系、走后門，采取行賄受賄等不正當(dāng)手段，把鐵路用地變更成為自己名下的私有財(cái)產(chǎn)，大發(fā)鐵路用地之橫財(cái)。如此對待和處理鐵路用地，致使鐵路土地流失問題的發(fā)生防不勝防。

三是當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門。這里說的政府有關(guān)部門，主要是指涉及鐵路建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，與鐵路用地管理有密切關(guān)系的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理、房產(chǎn)管理和十地管理等部門。

作為政府城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理部門，在涉及鐵路的建設(shè)發(fā)展規(guī)劃時，理應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，與鐵路部門進(jìn)行具體論證、協(xié)商處理并把鐵路的建設(shè)發(fā)展規(guī)劃納入到當(dāng)?shù)卣某擎?zhèn)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃中去。但有的地方政府城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃部門，站在不同利益的立場上，不聽取鐵路部門的意見，單方面拿出根本不符合鐵路建設(shè)長、中、短期實(shí)際發(fā)展需要的地方建設(shè)規(guī)劃，要求鐵路無條件服從規(guī)劃，否則，就是鐵路不尊重當(dāng)?shù)卣囊庖姟＿@樣強(qiáng)迫鐵路服從的規(guī)劃，是不了解鐵路建設(shè)和發(fā)展需要的規(guī)劃；是當(dāng)?shù)卣谚F路過去已經(jīng)取得合法使用權(quán)的土地作為他們無償取得公用地的規(guī)劃；是隨意將鐵路用地在未經(jīng)鐵路部門同意的情況下，就規(guī)劃給租、借、占用地者的規(guī)劃；是逼著鐵路“搬家”，浪費(fèi)國家大量投資，侵犯鐵路合法權(quán)益，人為造成鐵路土地資產(chǎn)流失的規(guī)劃。

作為政府房產(chǎn)管理部門，對處理過去租、借、占用鐵路用地者的房產(chǎn)權(quán)屬證明問題，理應(yīng)嚴(yán)格按照國家和地方各級政府的規(guī)定，辦理《他項(xiàng)權(quán)力證明》的有關(guān)手續(xù)(即證明租、借、占用鐵路用地的用地者，沒有上地使用權(quán)，只有地面上的房產(chǎn)權(quán))。但是，有的地方房產(chǎn)管理部門，在辦理這一部分房產(chǎn)權(quán)屬證明時，不是依法辦事，而是依情力、事，對過去租、借、占用鐵路用地的老同事、好朋友，對給自己奸處的用地者，都給予辦理包含土地使用權(quán)在內(nèi)的《房屋產(chǎn)權(quán)證》。這樣亂辦、亂發(fā)房產(chǎn)證的房產(chǎn)管理部門，無論是有意還是無意，都給產(chǎn)生鐵路土地資產(chǎn)嚴(yán)重流失問題留下了所謂的“合法證據(jù)”。

作為政府土地管理部門，對國務(wù)院現(xiàn)行的國發(fā)(1982)151號文件《關(guān)于保護(hù)鐵路設(shè)施確保鐵路運(yùn)輸安全暢通的通知》中明確的“鐵路用地，由鐵路部門管理”的規(guī)定，理應(yīng)堅(jiān)決執(zhí)行。但有的政府土地管理部門，為了收取租、借、占用鐵路用地的土地使用費(fèi)及有關(guān)費(fèi)用，背著鐵路部門，與租、借、占用鐵路用地的用地者直接發(fā)生管理與被管理的關(guān)系。在鐵路部門提㈩申請登記和確權(quán)、發(fā)(領(lǐng))《國有土地使用證》的過程中，那些已被收取各種費(fèi)用的租、借、占用地者，在領(lǐng)不到《國有土地使用證》時，隨時都想把當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T當(dāng)被告。搞不好，就會引發(fā)成百上千甚至成千上萬的租、借、占用地者與政府間的矛盾。這種由于地方部門利益驅(qū)動而造成的人為的鐵路土地資產(chǎn)流失問題，是鐵路部門和地方政府有關(guān)部門及租、借、占用鐵路土地的用地者三者之間最難解決的難題。

四是鐵路建設(shè)工程考慮不周、管理不善。在鐵路建設(shè)工程施工過程中，有的是規(guī)劃不周不實(shí)，有的是施工單位為了節(jié)約工程造價，避免填、挖上石方工程，因而沒有按征(撥)用地范圍和設(shè)計(jì)要求施千，造成征(撥)而不用的事實(shí)。久而久之，路外單位、集體或個人，趁虛而入進(jìn)行搶占、霸占，造成土地資產(chǎn)流失的事實(shí)。此外，還有鐵路土地管理部門管理不嚴(yán)和用地單位領(lǐng)導(dǎo)隨意表態(tài)割讓鐵路土地，造成鐵路十地資產(chǎn)流失等等。

國有鐵路土地資產(chǎn)流失的原因是這樣，其他專項(xiàng)用地等國有卜地資產(chǎn)嚴(yán)重流失的原因也大致如此，只是大同小異而已。

解決國有土地資產(chǎn)嚴(yán)重流失的辦法

解決國有十地資產(chǎn)嚴(yán)重流失的問題，特別是清除國有土地資產(chǎn)流失中的腐敗現(xiàn)象，筆者認(rèn)為，應(yīng)著力抓好以下各項(xiàng)工作：

一是提高依法管地和依法用地意識。就是教育廣大員工和人民群眾，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，一定要懂得同有土地不僅是國家存在和發(fā)展的最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且是巨大的資產(chǎn)財(cái)富。國有卜地由國家土地管理部門專門依法管理。鐵路和其他專項(xiàng)用地，由有關(guān)部門管理，任何單位、集體和個人，未經(jīng)專項(xiàng)用地部門同意，不得在專項(xiàng)用地內(nèi)修建永久性或臨時性建筑物。同時，專項(xiàng)用地建設(shè)及用地單位、工程部門的領(lǐng)導(dǎo)和個人，都不得隨意表態(tài)割讓專項(xiàng)土地。

二是進(jìn)一步完善國有土地和專項(xiàng)用地管理配套的有關(guān)法規(guī)政策。按照《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國鐵路法》及《鐵路用地管理辦法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，由地方各級人民政府及有關(guān)部門進(jìn)行認(rèn)真協(xié)商，依靠政府和有關(guān)部門的大力支持，制訂適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的、由當(dāng)?shù)厝嗣裾鷾?zhǔn)執(zhí)行的《專項(xiàng)用地管理實(shí)施辦法(或細(xì)則)》和有關(guān)城建規(guī)劃、房產(chǎn)管理等具體的管理辦法。依據(jù)新的《中華人民共和國刑法》關(guān)于非法轉(zhuǎn)讓土地罪、非法批地罪、非法出讓土地罪等有關(guān)規(guī)定，對國家專項(xiàng)用地進(jìn)行堅(jiān)決有效的保護(hù)，確保國有十地資產(chǎn)流失問題得到依法解決，逐年減少。

三是搞好《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國鐵路法》及《鐵路用地管理辦法》等法律、法規(guī)的宣傳、堅(jiān)持教肓與懲處違法用地相結(jié)合。一方面要認(rèn)真抓好每年“6·25”土地日的宣傳活動，宣傳中共中央、國務(wù)院關(guān)于《進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地》的通知，把廣大干部、員工和人民群眾發(fā)動起來，使大家都來關(guān)心、保護(hù)國有土地資產(chǎn)；另一方面是各級領(lǐng)導(dǎo)與部門，對典型的違法用地者進(jìn)行公開處理，堅(jiān)決扶正壓邪。

四是選好土地管理部門的管理者，努力建設(shè)一支過硬的土地管理隊(duì)伍。切實(shí)加大對上地管理工作的軟件、硬件的投入，狠抓管理人員的崗位培訓(xùn)，建立和完善各項(xiàng)用地管理制度，早日實(shí)現(xiàn)上地管理工作的規(guī)范化和科學(xué)化，真正把土地管理隊(duì)伍建設(shè)成為一支政治合格、業(yè)務(wù)過硬，熟知土地管理法律、法規(guī)、政策，敢于碰硬、善于協(xié)調(diào)、適應(yīng)國家全面深入改革開放、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和建設(shè)和諧社會進(jìn)程需要的土地衛(wèi)生隊(duì)伍。

五是建立完善的國有土地監(jiān)督機(jī)制，防止土地管理過程中的腐敗現(xiàn)象。切實(shí)加強(qiáng)對國有土地的監(jiān)督管理，搞好國家建設(shè)用地項(xiàng)目的可行性研究，不打無把握之仗，減少亂投資、亂定項(xiàng)目、開發(fā)區(qū)，杜絕亂集資、亂批地、亂用地，避免不必要的損失和土地流失；發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)用地、以權(quán)謀私用地等，要及時進(jìn)行堅(jiān)決、有效地制止；同時，要增強(qiáng)各級政府和各單位黨政領(lǐng)導(dǎo)確保國有資產(chǎn)(包括土地資產(chǎn))保值增值的責(zé)任意識，并以此作為考核、決定單位黨政第一責(zé)任者的升降或去留的重要責(zé)任條件。

只有這樣，國有土地資產(chǎn)嚴(yán)重流失問題以及由此引起大量復(fù)雜的國有用地糾紛才會得到正確對待和正確處理，才能保證國有土地為國家的建設(shè)和發(fā)展創(chuàng)造更好的經(jīng)濟(jì)和社會效益，同時也為維護(hù)國家和社會穩(wěn)定工作做出積極貢獻(xiàn)。

(作者系柳州鐵路分局土地管理所原所長、土地管理辦公室副主任)