應對金融機構危機的政策選擇

特約撰稿人（美）呂克·萊文 張明莉 譯

編者按：呂克.萊文（Luc Laeven）是世界銀行金融機構政策部門高級金融經濟學家。本文摘自于作者新著——《系統金融風險：遏制與解決》（Systemic Financial Crises: Containment and Resolution）。作者認為，實施有效的遏制與解決危機的策略面臨許多困難。即使是最好的政策，執行結果也要看危機的本質以及各國金融機構的狀況。重要的是要有銀行財務狀況的完整的信息、應對突發事件的良好的方案以及對財政方面的利弊得失的清醒的預期。

金融機構危機為政策制定者們提出了異常嚴峻的挑戰。這種危機通常是出人意料地發生，演變速度很快，如果不能迅速果斷地解決，則會危及整個經濟體系。世界銀行保留了過去30年里大量的、全面的關于銀行業危機的數據。數據表明，自上世紀70年代以來，銀行業危機的頻率和破壞程度都在增加，極端的例子是1997年的亞洲金融危機和1998年俄羅斯金融危機，新近的案例有土耳其、阿根廷和多米尼加等。

這些國家的銀行危機所導致的成本是非常巨大的，一部分損失由股東和存款人承擔，但大部分都得由政府承擔。盡管還難以有一個確切的數字，但初步計算，過去25年中發展中國家銀行危機所造成的財務成本已經超過了1萬億美元，這一數額超過了自二戰以來的國際發展援助的總和。

區分危機的遏制階段和解決階段很重要。在遏制危機階段，往往能吸引很多的注意力。在這一階段，銀行倒閉，緊急流動性貸款激增，利率攀高，匯率壓力大。中央銀行往往認為穩定壓倒一切，于是隨意地把貸款放給那些流動性差，甚至是注定要破產的銀行。關閉這樣的銀行要拖很長的時間，即使是破產的跡象已經十分明顯。更有甚者，關閉程序也有很多的缺陷。一項成功的干預政策從一開始就要有關于銀行財務狀況的完整信息，以及明確的時機選擇。然而在實踐中這些要求往往難以得到滿足。

在遏制危機階段，政策必須著眼于解決銀行和其他非金融公司的問題，以便將整個社會成本降到最低，重建機構的償付體系，保障銀行業日后的安全與穩健經營。各國通常會運用組合型的解決方案，這些方案的成敗與否取決于其司法、監管以及其他政府機構的效率。在財務重組中，無法指望一個效率低下的經濟政策制定者能夠取得像許多發達國家那樣的成功。他們應先設計出相應的決策機制。盡管一些復雜的市場化機制有理論上的吸引力，那些鼓勵快速解決債務余額、減少政府干預的簡單的解決方案仍是最有效的。

在解決危機階段的持續期內，政府往往保持對問題銀行的控制權以及所有權，注資額往往也是非常巨大的。許多政府已經感覺到了在進行適當的財務重組時財政政策和貨幣政策的約束，夯實銀行的財務根基是重中之重，做不到這點，銀行將會做出不計后果的事情來。

危機的深度以及經濟復蘇的速度在很大程度上取決于一國現有機構的質量。特定機構改革對于建立一個能夠抵御危機或者脫離危機的環境至關重要。例如，一些國家破產和重組制度缺乏，信息披露和會計條例不完善，股東和債權人的權利要求不詳盡，這些都是需要改革的重點。

關于破產法和破產程序的結構性改革的重要性怎么強調都不為過，但在解決危機階段，為了支持重組或者讓問題銀行順利退出，還需要強有力的、但是相對靈活的程序。

允許外資銀行的進入正逐漸被認為是有價值的機構改革的方法之一。許多外資銀行是在危機結束或者改革后進來，扮演當地受損銀行康復師的角色，幫助一國擺脫金融危機。最為重要的，外資銀行通過競爭來帶動本地銀行業整體經營水平的提高，在一國重組本地銀行中發揮間接的作用。

并不是所有的國家都能抓住機會利用金融危機來促進機構的改革，這往往是既得利益以及政治家短視的結果。自上世紀90年代初期以來陷入銀行業危機的日本就是一個極端的例子。日本銀行業重組的進程非常緩慢，銀行的問題反過來又加重了日本經濟的困難。

總的來說，實施有效的遏制危機以及解決危機策略面臨許多困難。即使是最好的政策，執行結果也要依賴于危機的本質以及各國金融機構的狀況，同時，為應付各類事件，快速做出決定也是必須的。最重要的是要有關于銀行狀況的完整的信息、應對突發事件的良好的方案以及對財政方面的利弊得失的清醒的預期。管理銀行業危機的政策失誤往往是由于過度依賴于社會，比如，迅速向不良銀行提供流動性貸款、政府擔保等等，財政成本也由于監管寬松和為借款人提供超額補貼等不恰當的仁慈行為而變得龐大。其實，強化破產方面的法律和機構安排、建立適當的引進外資機構的體制，是需要考慮的兩項重要政策，它們能夠避免銀行倒閉帶來的最壞結果。

責任編輯：劉 佳