公共預算：試驗鄉鎮治理新模式

不同尋常的民主懇談會

“２００５年農業支出２１７２萬元，為什么今年減到１６４５萬元？”

“２００５財政收入中根本就沒有旅游收入，為什么今年的預算中，還要對一個沒有任何收益的項目投入２００萬元巨資？”

“我們村頭的危橋改造能不能列入今年鎮里的預算？草案里民間交通橋梁、道路維護支出一項只有５５萬元，根本改造不了幾座橋！”

２００６年３月６日下午，浙江省溫嶺市新河鎮，１２０多名公眾對鎮里即將提交鎮人大審議的預算草案提出了眾多質疑。

５天前，鎮上貼出通告，鎮政府邀請公眾參加民主懇談會，對２００６年度鎮財政預算發表意見，參加者不拘身份，全憑自愿。

當地人對這樣的通告已習以為常，６年前開始，民主懇談會逐漸成為當地的政治生活方式之一。政府文件規定，各鄉鎮一年必須召開四次以上的懇談會，公眾自愿參加，與政府官員面對面討論各種現實問題。

在這次懇談之前，來自北京、上海、廣州的政治學、財政學、法學學者和專家們對與會人員進行了一個上午的培訓，內容是“如何審查財政預算”，“誰在用錢？用錢干什么？這錢該不該用？用了以后效果如何？”

這在中國是第一次，鄉鎮政府將年度預算交給公眾公開討論，“中國鄉鎮有了真正意義上的公共預算”，專家們激動不已。

而在當天的懇談會上，由于“為了能讓大家暢所欲言，人大主席團決定不讓鎮政府領導參加”，前來觀摩的學者專家們并沒有看到討價還價和交鋒。真正的交鋒將在３月８日下午的鎮人代會上出現。

鎮人代會：審議與爭辯

３月８日下午３點，鎮政府領導班子成員在主席臺上一字排開，臺下１１０名人大代表和２００名列席代表人手一份新河鎮２００６年財政預算細化說明。

鎮政府作了預算說明之后，農業、工業和社會小組的代表分別通報了兩天前民主懇談會提出的５６條意見和建議。這些意見已經提前一天發送到鎮政府領導班子成員手中。

隨后便是人大代表現場質詢的環節。人大代表顏友定首先提出大家普遍關心的自來水問題。

鎮長郭海靈回答：“鎮里已經規劃在２００７年之前解決全鎮的飲水問題。與此同時，鎮里還要進行農村改水（水質）工作，去年改了６個村，今年要力爭完成５個村。”

顏友定立刻追問：“現在很多村的垃圾處理問題還沒有解決，鎮里投資５８萬元建環衛綜合樓有必要嗎？”

郭海靈答：“全鎮現有的垃圾處理能力只能滿足一半村莊的要求，剛才提到的投資５８萬元，要建的確實不應是大樓，而是垃圾中轉站，建成后可以解決６０％村莊的垃圾處理問題。”

人大代表顏可方問：“２００５年的農業投入有２１７２萬元，為什么今年只有１６４５萬元？”

鎮長助理回答：“主要原因是，２００５年，全鎮標準農田建設任務２萬畝，而今年只有１萬畝，所以今年市里給的補貼少了很多。我們并沒有減少對農業的投入，其他方面都是增加很多的。”

人大代表陳元方問：“預算收入中的５７００萬元土地出讓金，占到整個財政收入的５０％，鎮里如何能保證這個收入？”

主管財政的副鎮長答：“有三個方面的原因可以保證收入……”

前后發問的人大代表和旁聽群眾一共有９位，提出了１４個問題，內容涵蓋了初審會上大家關心的問題。

下午５點，公開質詢后，新河鎮召開由鎮領導班子成員、鎮人大主席團成員及財經小組成員參加的聯席會議。

眾人結合所有意見，逐條審議預算草案。“很快，討論變成了辯論和爭吵，非常激烈，這是真正的討價還價。”列席會議的溫嶺市委宣傳部理論研究科科長陳亦敏很激動，他是民主懇談會的發起人和設計者之一。

這次聯席會議，形成了一份《新河鎮２００６年財政預算修改方案》。

“預算真的改了不少”

３月９日上午９點，人大代表陳元方率先拿到了《修改方案》：“預算真的改了不少，鎮政府遵從了代表們的意愿。”

整個預算進行了６個大項、１４個子項的修改，大部分意見在修改方案中得到體現：環衛綜合樓建設項目改為垃圾中轉站項目，支出５８萬元；市民小區排水管道從５萬元增加到１５萬元；老城區街面維修改造從５０萬元增加到１００萬元；旅游基礎設施建設支出從２００萬元減少為１５０萬元……

會上，《修改方案》并沒有贏得代表們的一致掌聲，一些代表認為修改力度還不夠，仍需討論。

根據預先的設計，此時５名以上人大代表聯名，即可提出預算修正議案，經大會主席團進行程序審核后，提交大會表決，如果通過，政府必須據此修改預算。

分組討論一開始，代表們就爭吵著商量如何修改議案，到當日議案提交截止時間，人大主席團收到了議案７０多份。其中專門針對預算的議案８份，分別提議“把計生四項手術費用及外出調查經費從１００萬元減少到５０萬元，補充到村莊整治中去”、“從預備費用中拿出５０萬元補充到垃圾清運經費中”，表決時，它們都全票通過，與《修正方案》一同正式列入新河鎮２００６年財政預算。

“還有很長的路要走”

公眾熱情參與、代表充分陳述、民意以人大決議的法律形式得到體現，這樣的結果完全可以用成功來形容。但會后，陳亦敏和新河鎮黨委書記兼人大主席團主席金良明一起嘀咕：“怎么會全部贊成，沒有反對票、棄權票？”他們商量，今后要把舉手表決改成無記名投票，以免有人抹不開面子，勉強同意。

３月９日晚上，陳亦敏和其他官員、學者專家們坐在一起，商量還需要改進的地方：政府預算要提前半個月交由民主懇談會討論，討論內容由人大財經小組成員逐條審議，作為正式建議提交政府，政府據此修改草案后再提交人大審議……

《經濟觀察報》首席記者章敬平認為，新河鎮公共預算的改革，在１９４９年后的中國是第一次，是數萬人的民主政治，他認為浙江人的生存境遇產生了類似民主懇談的浙江式民主，這是基于浙江民間經濟傳統的自發無序的生成。

也許，更準確的描述是，民意的表達沖動在政府政策的觸發下噴涌而出，而政府、學者等多方的正面回應與參與，共同加速了其制度化、組織化的進程，使得民間沖動成為有序的理性表達。

本應享受成功喜悅的陳亦敏現在則有些茫然。在陳亦敏看來，新河鎮的公共預算試驗只是民主懇談會成長的標志之一，“還有很長的路要走”。今年初，他的設想是３個窮富不同的鄉鎮同時進行公共預算試驗，但一拍即合的只有新河，其余兩鎮始終不能決定，理由是“政府要換屆選舉，擔心公共預算會影響政府和人大的關系”。

這是現實理由，但更深層的緣由顯然不便言說：所謂公共預算，就是將不公開的政府內部賬目改變為公開的預算，將原來私下進行的預算過程，變為公眾參與意見并進行修改的過程，使政府的財政開支能夠符合全體公眾的利益需要。這顯然會削弱政府原有的權力，很難想像一些官員會欣然迎之。

陳亦敏承認，現在還沒有找到第二個新河，但他相信，“一定會有的”。

（張源、邱寶珊、金衛東薦自《南方周末》 原標題為《浙江溫嶺：試驗鄉鎮治理新模式》 本刊有刪節 ）