內蒙古草地資源環保機制

草地資源是內蒙古的第一資源，是內蒙古發展基礎產業不可或缺的資源，是少數民族地區的重要經濟支柱，是這一地區農牧民收入的主要來源。草地資源的利用程度，利用的數量、質量也都反映了內蒙古草地生態環境的狀況。內蒙古80%以上處于干旱、半干旱地區，由于超載過牧和過度開墾，加之功利主義驅使下，生態環境愈加惡化，草原荒漠化已成為不爭的事實。如何合理利用草地資源，減緩破壞速度、破壞程度，發展草原特色經濟、綠色產業，尋求草地資源的環保機制，對于維護內蒙古的生態環境，提高經濟實力，提高少數民族的物質生活水平，爭取民族團結具有現實意義。

一、草地資源的生態作用、經濟地位、文化作用

(一)生態作用

草地是覆蓋全國土地面積最大的植被景觀，內蒙古自治區擁有11.82億畝草地，占全區面積的67%，占全國草地面積的20%，構成了內蒙古生態系統的主題，是橫跨“三北”地區的一道綠色生態屏障。草地具有保護陸地生態環境多樣性的功能，降低沙塵危害，降低水患，調節氣候和空氣濕度等多種生態功能。內蒙古的秀美山川依賴于草地生態環境的平衡發展。

(二)經濟地位

草地是發展紡織、食品加工、乳品等多種經濟的原料基地，草地畜牧業是節糧型畜牧業，草地也是發展生態旅游業不可或缺的資源。內蒙古草地資源是我國重要的國土資源，是國家重要的畜牧業生產基地，是發展綠色有機畜牧業的重要物質基地。內蒙古草地資源是發展少數民族地區經濟的重要支柱。全區33個牧業旗可利用草地面積8.7億畝，占全區可利用草地面積的92%；草原牧區地方財政收入主要來源于畜牧業，牧民收入的90%以上來自出售畜產品。對于增強少數民族地區人民的富裕程度具有決定意義。

(三)文化維護作用

內蒙古草地是歐亞大陸草原的重要組成部分，也是目前世界上草地類型最多，保持最完整的草地之一，是草原文明的發源地。草原文明歷經上千年的歷史，是歷史的精華和集粹，對于增強民族自豪感、維護民族尊嚴和自信心、發揚和傳承民族優秀文化起著不可替代的作用。草原文明為內蒙古自治區打造“文化大區”既提供了豐裕的有形資產，也提供了延續不斷的無形資產。

二、內蒙古草地資源不合理利用引致的問題

(一)荒漠化是草地資源過度開發的直接結果

荒漠化是指氣候和人為等多種因素造成干旱、半干旱、亞濕潤干旱地區的土地退化過程。草地資源的不合理利用的最終結果是荒漠化、土地鹽堿化、草原退化。草原荒漠化有多種表現形式：草原退化、水土流失、風蝕和沙塵暴。沙塵暴是荒漠化的最直接表現形式，2000年和2001年沙塵暴頻頻發生，導致草原生態系統的惡化，荒漠化造成的損失在國民經濟中比重越來越多。草原荒漠化還導致草原植被大量減少，草原物種多樣性減少甚至滅絕，以致草原生態系統失衡。

(二)草原三化導致大量生態移民

以草地為中心及其周圍區域環境的惡化，該區域已經不能繼續承載現有的生產力和人口壓力，所以導致了大量生態移民。生態移民是將生態移民的主體從生態脆弱的地區分散出來，使它們大量集中居住于新的城鎮、村鎮，以恢復和保護原居住地，促進經濟發展的實踐活動。生態移民加重了當地政府的財政負擔，延緩了農牧民致富進程。

(三)草原生態環境惡化使農牧民貧困化程度加深

內蒙古地區多為少數民族聚居地區，經濟發展水平相對滯后，交通閉塞，通訊手段落后，接受先進文化速度緩慢，而且處于貧困狀態貧困縣較多，貧困人口眾多，貧困程度深，貧困面大，多屬于自然環境惡劣生活條件差造成的貧困。還具有脫貧緩慢、返貧率高，貧困地區教育多為初等教育的特點。草地生態環境的惡化無疑進一步加劇當地的貧困化程度，使當地居民的生活不但沒有改善，反而生活水平和質量進一步下降，陷入貧困的惡性循環當中，阻礙了農牧民的致富道路，影響了區域經濟的發展。

三、草地資源保護的對策

(一)構建科學發展觀

科學發展觀問題至關重要，包含了可持續發展的原則。有什么樣的發展觀，就會有相對的發展道路、發展模式和發展戰略，會對發展產生根本性、全局性的影響。環境也是資源，能夠產生經濟效益。草地資源既是內蒙古發展經濟的動力源，更是維護傳統草原文化的生命源。所以政府必須根據現有草地資源可利用的現狀制定草地資源的發展、利用、保護的規劃，把草地資源的保護作為政府工作績效的評價機制之一。把具有“公共效益、社會效益”的草地資源作為提升內蒙古經濟實力、打造文化大區的可持續利用的資源。

(二)逐步實現草地資源的資產化管理

草地資源既是具有多種功能的自然資源，又是重要的國有資產，為了更加科學合理地體現草地資源的價值和使用價值，應探索新的管理機制和評價機制。草地資源資產化管理主要包括：實施動態監測，建立草地資源信息數據庫；清晰產權，使則、權、利明晰；建立草地資源的核算體系；健全草地資源資產市場，為其流通提供市場空間。草地資源的資產化管理體現了可持續發展原則、效益原則、公益性和保護性原則、以人為本原責。草地資源的資產化管理是在社會主義市場經濟條件下實現可持續發展的一種理想的方式，是實現自然資源有償使用制度和價格體系的有效途徑。

(三)逐步建立節水型社會

我國是水資源短缺非常嚴重的國家，水資源低效利用和水污染現象非常突出。水資源的豐裕與草地資源的存量和產草能成正向關系，更與草地生態系統的保護有著相互促進的關系。所謂建立節水型社會應當是全社會的民眾都有自覺節約用水、珍惜用水的意識，在使用過程中努力提高水的利用效率，降低水的污染程度。創建節水型社會不僅僅需要政府部門、用水單位參與，而且還需要全民參與。但在現階段，政府在建立節水型社會過程中還是要起關鍵作用。

(四)產業結構調整要與草地資源可持續利用相結合

隨著社會生產力水平的不斷提高，生態環境與產業結構之間的依存關系越來越緊密，相關性越來越強。內蒙古產業結構局部不合理成為自然資源損耗破壞、總體生態環境惡化的主要原因之一。尤其是高耗能產業在內蒙古大量落戶，加劇了生態環境的惡化，增大了治理成本。內蒙古技術水平落后，經濟增長方式和牧業生產方式依舊是粗放式經營，發展模式單一與追求經濟利益為主的經濟增長方式并存，并以大量消耗能源為代價。在發展畜牧業開發利用草地資源上，雖然已經告別了傳統的經營方式，卻又進入了盲目增加牲畜頭數超載過牧、牧區農化的發展模式上，加之粗放經營、掠奪性開發，使草地資源嚴重消耗，畜牧業生產成本急劇增長。因此，產業結構調整與生態環境協調發展，發展綠色產業，控制高耗能產業，保護生態環境，恢復生態環境，發展優勢市場是必由之路。

四、增加環境稅收

環境稅是政府以稅收的形式對排污主體使用環境資源收繳的費用，其實就是排污收費或排污費。其核心思想是“誰污染誰負擔”。中國稅收體制中體現環境保護的稅收有資源稅，消費稅，土地使用稅，耕地占用稅，車船使用稅和城市建設維護稅。但就其在整個稅收所占的比重來看比例很小，對環境保護支付的資金甚微。內蒙古稅收體系中以流轉稅為主，流轉稅占稅收額的70%以上，與環境有關的稅收占GDP的比重2001年只有1.03%，不僅低于發達國家，也低于發展中國家。

內蒙古需進一步調整現行的環境稅。首先應將水資源、森林資源、草地資源等損耗速度快的、浪費嚴重的資源列入征稅范圍。其次，進一步完善計稅依據。主要是將資源稅的計稅依據改為從量征收；提高單位稅額，加大稅檔之間的差距；另外，健全牧業稅，添設草場資源、牧產品稅是當務之急。

五、積極拓展籌資渠道進行草地生態環保

發行環保債券是加強環保事業的需要，是利用市場機制籌措環保基金的有效途徑之一。利用證券籌資可調動政府和企業的環保積極性，走出環保靠政府的尷尬局面，使環保的參與主體多元化；積極開展民間投資。在市場經濟條件下，民間投資對于拉動經濟增長、增強經濟活力，調動環保的積極性具有重要意義。因此，國家信貸機構應逐漸加大對民間投資者的資金支持力度，消除金融信貸政策上的所有制歧視形成的政策性障礙。在財政稅收政策上和市場準入逐漸減消除“兩種制度”“兩種政策”，使民間投資主體成為草地生態環保主體成員之一。

六、完善落實糧食補貼、牧草種子補助、退耕生活補助政策

實施補貼、補助的目的是通過以糧代賑糧食補助、生活補貼、草籽補助的方式，退種結合，退耕一片，建設一片，鞏固一片。把可退耕的草原建成水土保持能力強、高植被覆蓋率、高效、穩產的多年生優質人工草地。投資估算，其中糧食補助：北方省區退耕一畝每年補助糧食100公斤，連續補助八年共需補助糧食1240.8億公斤；牧草種子補助：退耕還草1畝一次性補貼牧草種子50元，2001年—2010年共退耕還草14000萬畝，總投資70億元；退耕生活補助：每退耕1畝國家現金補助20元，連續補助八年，共補助224億元。

糧補、生補、草補是具有生態效益、經濟效益和社會效益三大功能的恢復草地生態系統可持續發展的制度措施。政府對其實施的效果起著關鍵作用。因此，政府需要切實加強領導，搞好部門協調；制定扶持政策和運行機制，保證規劃順利實施；搞好服務體系建設，提高科技含量。切實落實好補助政策對于調動廣大農牧民科學生產的積極性，保護生態環境。

(作者單位：內蒙古大學蒙學院)