整體管理：絕非再度炒作

譯者 立 君編者按：

為了有效促進國內、國外管理方面的專題交流，應一些讀者的要求，編輯部特別與國外一些專業協會、組織、研究者建立了合作渠道，以便及時將國外最新的管理研究成果介紹進來，與大家分享，同時把大家的意見反饋回去，促進雙方深入地互動。

通常，管理新技術會被引入公共管理中，但重點多放在方式和工具上，而不在管理者行為的必要改變上。從以下幾個省級和地方機構成功實行整體管理的案例中我們能得到哪些啟示呢?

20世紀80年代末期，荷蘭Gelderland省，從改變組織架構、分責、計劃控制以及改變文化開始實行整體管理。短短幾年后，所有的努力集中在自我管理和合同管理上，而忽略了做法和管理開發方面的改進。種種跡象表明實行整體管理并不成功。

這一現象引發我們系統研究省級和地方機構實行整體管理的實踐。此項研究是以探究整體管理、自我管理以及管理開發三個變量之間的關系問題為基礎，進而，我們希望發現影響整體管理在省級和地方政府實行的其他因素。

從常用的狹義定義來講，整體管理是一個組織單位在結果實現過程中的政策執行和現實途徑分配的綜合責任。為擴展此定義我們加入兩個因素：政策開發責任和政治建議責任。

自我管理／合同管理被定義為這樣的一種管理形式：通過授權和委托的方式，管理者被授予一定數量的控制責任。

合同管理可以被視為自我管理的同義詞：政府人員和經理之間的協議被制定在合同里面。

管理開發被定義為：任何組織及其成員在政策及結構所作的努力——其目的是為了隨時充分地配置眾多訓練有素、富有天分而又具有高度積極性的管理人員。

我們所開展的省級和地方機構整體管理實踐研究顯示：如果地方和省級機構能夠將自我管理／合同管理同步與管理開發工作相結合，那么，他們就可以在整體管理方面獲得更高的分數。

此外，這項研究還確認了省級和地方機構開展整體管理過程中的其他重要因素：

支持：中層管理、高層管理和政府人員的角色和態度，

設計：組織設計和結構，政府組織和規模、特征；

外圍：環境和外部股東；

力量和影響：轉變戰略和轉變代理；

文化：行政哲學和管理風格。下面理論模型展示了這些聯系和其它影響因素。

模型內部的圓圈顯示了自我管理／合同管理與管理開發對整體管理的影響，以及它們彼此之間的影響。外部圓圈中的每一個集群都會影響內部圓圈中的三個變量，但是，外部圓圈里面的各個因素之間也是彼此影響的。

這一模型使得各個影響因素之間的差別清晰可見，其表達方式就是在外部圓圈的遠處，清楚放置上相應的集群。這是針對集群設計和集群文化的情況，因為有很多專家認為它們不是那么重要——盡管理論已經賦予它們一定的重要性。這項研究中尚未涉及各個集群和因素之間的聯系問題，所以，這個模型并未使用箭頭指出這些聯系。

我們研究得出的相關結論

無論是自我管理／合同管理，還是管理開發，它們在結構、系統和戰略等方面都獲得了較高的分數。例如，在這項研究中，有75％的組織在結構和系統方面出現了重要轉變一—因為他們實行了自我管理或合同管理。在這些組織當中，剛好有超過半數是因為實施了管理開發，方才取得這一成績。

對于自我管理／合同管理與管理發展在軟性和硬性因素方面的區別，的確存在一些較大的差異。在這些組織當中，幾乎有將近一半是將自我管理／合同管理用作了結果驅動型管理。然而，有75％的組織認為，省級和地方政府適合結果驅動型管理方式，并且，在其它軟性因素方面，例如：基于結果的獎勵、協議兌現以及基于事業遠景的雇員選拔等等，其成績都相對較低。雖然大量組織的經理人員都鼓勵雇員發展自己的事業，但是，與此同時，在這些組織當中，大多數都缺乏足夠的機會來發展自己的事業。

省級和地方政府使用更多的是自我管理／合同管理的“傳統”方式，而不是管理開發。另一方面，相對于自我管理／合同管理來講，在管理開發方面，有更多組織在執行任務時獲得高分。“現代”方法的開發工作明顯滯后。

在公共財政管理方面，多采用較為“古典”的手段方式，例如：短期和長期預算，以及年度財政報告等等。在大多數情況下，這些“古典”手段涉及預算分配和財政會計所需的各種方法。在較為“現代”的方法當中，例如：會計原理，效率分析和性能顯示已經被引入管理會計領域，以便提高效率。

在管理開發方面，工作說明、評估、培訓和開發是較為“古典”的方法，主要針對用于任務打包以及相應的獎勵。而較為“現代”的方法，譬如：事業規劃、潛力培訓和總結等等，都專注于長期計劃、以及雇員和組織發展等方面。

我們最重要的推薦

我們的關于實施整體管理的最重要建議就是：將規劃和控制方法的開發與經理人員的開發相結合。此外，就實施整體管理過程中的各個影響因素，我們還有其他一些建議。在各個集群當中，我們各選擇了一項推薦建議：

集群外部：這類推薦建議涉及存貨、凈增值以及股東的特別作用。在設計社會連接的過程中，現有的政策網絡和較為常見的手段，譬如：客戶滿意小組、市民論壇和交互式政策開發等，都有一個已被證明的紀錄。

指出各個外部股東的具體凈增值。指出每一位股東的獨特溝通戰略。將各位股東視為制定政策過程中的合作伙伴，而不要將他們當作競爭者，盡可能建立聯盟，并且同時不要忽略內部客戶。

集群力量和影響：這類推薦強調轉變代理的重要性——因為他們可以了解政治和管理高層，強調整體管理的剩余價值，并對未來的組織工作擁有明確的認識。

實施整體管理的轉變戰略應當始終堅持兩條原則：必須將自我管理／合同管理與管理開發作為兩個平行的過程加以引入。如果在實施自我管理／合同管理的過程中，沒有注意管理發展，那將是無效的、不成功的。

集群文化：這類推薦建議僅限于管理風格和行政哲學。非常重要的一點就是——按照頭腦中的預期轉變，制定出切實的行動計劃。這是一項十分艱巨的任務，這里面包括明確的行政哲學、政府人員和高級公務員的積極態度、制定政策的新周期、管理的轉變工具、轉變經理人員風格的定義等等。

在每一個新的四年周期的開始，必須籌劃關于政策、趨勢和首要任務的廣泛對話，以便實施整合管理、自我管理／合同管理以及管理開發。這一工作將會產生一個大體輪廓，而財政和人事部門或者是各個項目將會照此執行。在這樣做的過程中，在每一個四年周期的開始，您不僅將會開發制定一項更加適合的財政計劃，而且還將為管理開發工作制訂出一個戰略計劃——這是所有參與各方共同努力的作品，并且還將整合進入戰略政策里面。

務必確認您所指定的轉變代理擁有近乎完美的資歷——數項能力的完美組合。轉變代理必須富有遠見，并且能夠將其靈活地傳遞給其他人。同時，轉變代理必須以目標、結果和效果為導向，必須能夠極好地處理政治環境，必須能夠將一切反映在他自己的行為上面，并且還必須是一名教練——Z-須投入到雇員開發工作中，而又具有清楚的動力為公共事業工作。

集群支持：這類推薦建議針對中層管理、高級管理和政府人員的作用和態度問題——關于對持久疏通程序的持續關注。這不僅涉及整體管理思想，同時還涉及自我管理／合同管理與管理開發思想。

必須激發對管理開發價值的認識——因為它連接著權力與公共事業管理開發的戰略必要性。只有通過它，我們方能期望政府人員和經理人員能夠充當榜樣，提供持續支持。

集群設計：對于組織設計和結構以及政府組織和規模特征來講，要求就是財政和人事部門能夠提供富有結構的會議以及新型的管理哲學。

很重要的一點就是：堅決不可以通過試點、實驗或其它臨時工作來加以實施。并且，人事部門應該配合整體管理、自我管理／合同管理、管理開發以及其它相關問題的共同實施。集中和分權之間的平衡處于經常性的運動當中，這主要取決于其他瞬間政治優先權因素。最近剛被引入的人員行政管理系統應該從最開始就與財政行政管理系統相結合。這些系統應該通過一種平衡的方式來加以使用：相互并列，而不是相互從屬。

結束

在公共事業領域，在管理和組織方面，總是有各種不同的理論、手段和模型不斷上升或衰退。下面僅僅是最近幾年所出現的一小部分：學習型組織、知識管理、自主作業團體、自我指揮團隊、能力管理、以及虛擬組織等等。就像整體管理概念一樣，他們中的絕大多數都源自私營領域。總之，在實施它們的過程中，并沒有能夠考慮省級和地方機構的異常特征。所以，在這些所謂的創新里面，大多數都只是炒作而已。

基于經驗主義研究工作，我們建立的這個模型可以顯示公共事業領域的整合管理。在這個模型當中，我們成功整合了各種不同的學科，譬女口：公共科學、轉變管理和組織科學等等。并且，我們還同時結合了自我管理／合同管理較為“實用”的各個方面、以及管理發展較為“人性化”的各個方面。這一模型可以通過多種方式加以使用，例如：診斷一個組織，分析每個集群所存在的各中問題，并且，由此確定整體管理的優先實施。