湖北省鄉鎮匹配問題研究

作者：張葆君 汪德明 章茂龍 于曉晨 張華 陳年安

摘要：以科學發展觀為指引，在建設社會主義新農村的大好機遇下，深入探討農村基層政府財權與事權的匹配問題極為重要?；鶎诱嘟M織不僅擔負著大量的行政任務，而且擔負著大量的社會職能，鄉鎮政府的事權有所擴大，但財權卻被收緊，湖北省各鄉鎮出現了財權與事權匹配上的矛盾。本文在探討導致財權與事權不匹配的原因的基礎上，提出了鄉鎮財權與事權匹配的可行性路徑，即深入把握公共財政的理念，分清各級政府的事權，將政府的行為列入可持續發展的軌道；同時，建立財政收支的制衡與監督機制，從制度上完善政府事權的行使。

關鍵詞：鄉鎮改革；事權；財權

中圖分類號：F321

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2006)06-0164-06

“十一五”規劃提出建設社會主義新農村，加大政府對“三農”的投入力度。鄉鎮政府是農村的最基層政權，是中央、省、市各級政府與農民聯系最直接的紐帶與橋梁，也是新農村建設的組織者與參與者，更是對鄉情、村情、民意實情最為了解的基層政府機構。

那么，鄉鎮政府的事權、財政狀況如何?它有無能力承擔建設新農村的重擔，或者其財政能力能夠承擔怎樣的新農村建設?亦或是，它在中國特有的政府財政分配體系中扮演什么樣的角色，以及這個體系將要資助的新農村建設中承擔何種職能?總言之，在中國農村的這場改革中，鄉鎮財權與事權能否得到基本匹配的問題，已經迫在眉睫地凸現出來。為此，本課題組成員于2004年、2005年，利用承擔的“湖北省鄉村負債化解”和“湖北縣域民營經濟發展”課題項目，先后調研了十幾個縣、市、區，幾十個鄉鎮及村組，直面農村各級政府工作人員和農民群眾，耳聞目睹他們對新農村建設的迫切呼喚。這使我們深切感到：農村負債，農民困苦，農業滯后的重要原因，是基層一級政權的財權與事權的不匹配。以及行使事權的無制衡和使用財權的無監督所致。尤其是隨著湖北省取消農業稅并率先在全國推行鄉鎮政府機構改革試點，農村基層政權組織的財政收入來源將進一步減少，財政負擔相對緊張。為此，探索在科學發展觀的指引下，農村基層政府財權與事權的匹配問題，包括事權的本質要求(不以追求GOP為目的)及其財權的配置原則(對環境與生態負責)，顯得極為重要。

一、湖北省鄉鎮事權與財權的現狀

在現行的政治、經濟、財政體制下，基層政權組織不僅擔負著大量的行政任務，而且擔負著大量的社會職能。在單純GDP政績觀的驅駛下，省、市、縣政府事實上強力干預了經濟和社會事務，一方面使基層政權背負著沉重的道義任務，另一方面排擠了社會資源的利用和疏導。同時，近年來，有效制衡和監督機制的缺乏，使得上級政府的行為充滿隨意性，追求高、大、全的效應。這普遍造成了鄉鎮政府財力緊張，甚至為昭顯政績而被迫借錢搞建設，并最終導致一些地區的基層干部與農民群體的對立和環境與生態的破壞。

1．鄉鎮行政、事業單位的運行現狀。到2005年止，湖北全省共有72個縣，1500多個鄉鎮機關。鄉鎮行政編制人員在改革前大約30多萬，改革后約為6萬左右；事業編制主要是教師和“七站八所”人員。原各鄉鎮均設有農業技術服務站、林業管理站、水利管理站、經營管理站、文化廣播電視服務站、建設環保站、動物防疫站、計生服務站、國土資源管理所等事業站所，經費形式為全額撥款或差額撥款；改革后，“七站八所”為自收自支形式。

2．鄉鎮政府的事權。隨著農業稅的取消，鄉鎮政府的某些傳統職能正在消失或弱化，目前承擔的職責和任務主要有：

(1)發展經濟。農業稅取消后，抓發展，保增收自然是各鄉鎮政府的第一要務。特別是近年來中央連續出臺了支持“三農”的1號文件，農業農村發展面臨著前所未有的機遇。各鄉鎮普遍把落實中央1號文件，發展農村經濟，促進農民增收作為工作的重點。

(2)計劃生育。這是目前各鄉鎮的一件硬事。特別是在當前人口流動加劇、群眾生育觀念多元化的情況，計劃生育工作的難度加大。從調研的情況來看，各鄉鎮普遍把執行計劃生育國策擺在政府議事日程，成立了專班，明確了專人，常抓不懈。

(3)維護穩定。當今社會正處在加速轉型、利益調整的特殊時期，各種社會矛盾進一步顯現，特別是征地、拆遷和站所下崗人員上訪事件呈上升趨勢。各鄉鎮政府不得不承擔著維穩保穩任務。

(4)發展公益事業。這主要包括農村基礎建設，九年制義務教育、農村衛生事業、人畜飲用水工程、扶貧幫困等方面的任務。

(5)防洪抗旱。旱澇災害、突發事件、天災人禍的頻發，各鄉鎮政府每年都要投入大量的人力、物力、財務加以消除。

(6)消赤減債。湖北省鄉鎮兩級政權沉淀了大量的債務。各鄉鎮政府為保穩定，保運轉，不得不正視債務問題，在消赤減債方面費了不少精力，做了很多艱苦的工作，盡管開展了債權債務的清理整頓，但非短期內可以化解，今后相當長時期內消赤減債依然是鄉鎮政府的重要任務之一。

3．鄉鎮政府的財權。目前，湖北省各鄉鎮政府的財政預算多數處在長期收支不平衡，支大于收，呈赤字狀態。以黃岡市黃州區D鎮來看，該鎮2003年財政預算收入736萬，預算支出741萬。預算收入和支出各分為兩大塊。

預算收入包括本級財政收入和上級補助收入(即轉移支付)兩塊。前者占全部預算收入的近52％，其中地稅占本級財政收入約41％，農業稅和農林特產稅分別約為45％、4％，國稅5％，收費約2％，其它約2％等；后者即上級補助收入占全部預算收入的約48％，其中稅費改革補助占上級補助收入的約56％，稅收返還約13％，工資增加撥付約27％，轉移支付約3％等。從我們調查的其他鄉鎮來看，情況與該鎮大同小異。但有一個情況應引起注意，那就是鄉鎮的農業稅和農林特產稅收入占大頭，約占50％(這是取消農業稅前的狀況)之多。取消農業稅后，這部分收入靠上級轉移支付來填補。從調查情況看，各鄉鎮目前這部分轉移支付僅占以前農業稅的60％－70％，其余的要靠鄉鎮自籌。由于支出不能減少，因而要么轉移到農民身上(這在一些地區已出現“反彈”的跡象)，要么寄托于上級再追加撥款。

財政支出包括本級財政支出和上解支出兩塊。前者占全部預算支出的約58％左右，其中，教育支出占本級財政支出的約58％(2003年開始，教師工資逐步改由縣財政撥付)，行政支出約占18％；村級支出約占4％；文化衛生支出約占3％，支農(包括農業農機水利)支出不足2％，優撫支出約占3％，財政支出約占6％，計生和血防支出不足1％，村級代征手續費支出和農稅協管員津貼約占1％，其它支出約3％等。后者即上解支出占全部預算支出的約42％。其中體制上解約占上解支出的66％，農業稅(包括4％手續費)和農林特產稅上解約占20％，計生上劃約占5％，共享收入上劃約占1％，稅務經費上劃約占4％等。

通過以上數據我們可以看到，該鎮預算收支相抵，呈現赤字狀態，即收不抵支。雖然缺口不是太大，僅占全部預算收支的不到1％，但這是一個長期的現象。在我們調查的所有鄉鎮，也全部是赤字預算。它說明，鄉鎮財政長期是“吃飯財政”，難以向“建設財政”或“福利財政”轉化，鄉鎮財權與事權不匹配已經達到了非常嚴重的程度。

二、湖北省鄉鎮政府財權與事權匹配上的矛盾

鄉鎮事權不清，農村負債嚴重，鄉鎮財政收支矛盾突出，很大程度上涉及到鄉鎮政府機構改革問題。2005年。隨著湖北省提前取消農業稅，鄉鎮財政收入來源雖然有上級政府的轉移支付作補償，但負擔加重已成不爭事實，鄉鎮政府在管理上面臨的困難成為制約鄉鎮經濟健康發展的掣肘。

1．權小責大矛盾難以解決。鄉鎮政府的職能在《中華人民共和國地方各級人民政府組織法》中已有明確規定，但是現實中，鄉鎮政府主要做的工作大部分是“辦理上級人民政府交辦的具體事項”，代表稅務機關收稅，代表交通部門修路，代表教育部門舉辦教育……，而另一方面，諸如工商、稅務、公安、郵電、交通、林業、糧食等已經被上級部門直接管理或設置為派出機構，這些機構工作地點在鄉鎮，而人財物和業務管理權都分屬上級政府部門。與此同時，鄉鎮政府承擔的責任如教育、衛生、公共設施等不僅沒減少，反而更大了；而有利的事和權，則被收緊。由于鄉鎮對這些部門缺乏控制能力，對于諸如供銷部門售賣假貨，交通運輸管理部門及工商部門亂收費，派出所、林業檢查部門亂罰款等問題，鄉鎮政府顯得力不從心。

2．事權與財權矛盾難以解決。鄉鎮政府財權的確定本應以其事權為基礎，但是我國現行鄉鎮政府的財權往往與其所承擔的事權不配套，財政收支范圍劃分不合理。例如，過去中小學教育經費支出歸鄉鎮政府負擔，然而中小學師資和生源的調配權則歸縣級教育主管部門。當師資或生源在不同鄉鎮之間發生調整時，如果有關鄉鎮的財政收支指標不能及時調整劃分，則易帶來鄉鎮政府收支上的不平衡，給鄉鎮政府行使職能造成困難。再如，農村義務教育，優撫，鄉級道路建設，農村醫療衛生等都要列入鄉鎮財政開支范圍，在收入減少的同時支出項目沒有變。鄉鎮要維持正常運轉，除了向上級要錢外，唯一渠道就是向干部和社會高息貸款。以恩施州恩施市為例，該市共有16個鄉鎮，207個行政村(含居委會)，其中村干部865人(稅改前1901人，精簡59．5％)，村組干部1409人(稅改前5987人，精簡76．5％)，每年僅工資和辦公經費就需要幾百萬元之多。到2003年年底，該市鄉鎮政府債務高達10，126多萬(不包括干部職工“四項之和”工資之外的拖欠)，村級債務4，000多萬。取消農稅后，村里無附加可收，鎮上無經費可補，基層政權的正常運轉難以為繼。

3．僧多粥少的矛盾難以解決。自20世紀90年代中期以來，按照“一級政府、一級財政”的原則，各個鄉鎮都直接承擔著自身運轉的所有經費，有的鄉鎮每年還要上繳部分財稅給上級政府。據調查，湖北省目前一般鄉鎮需財政供養500余名人員，每年按人均工資1萬元計，則一年當中鄉鎮僅用于發放工資就不少于500萬，再加上鄉鎮機關吃喝招待、公車使用等運轉經費，鄉鎮一年支出至少需要700多萬，而目前大部分鄉鎮年財稅收入不足700萬，可用財力不足500萬(如果除去農業稅，有的鄉鎮一年稅收不足100萬)。剩下的財政空缺或者通過協稅(即買稅，稅收交在自己鄉鎮，鄉鎮按一定的比例退稅給納稅人，最后吃虧的是國家)來解決，或者通過貸款來解決(有的鄉鎮甚至貸款交稅完成任務，致使一些鄉鎮財政赤字十分嚴重)，有的甚至變換花樣向農民收取。部分鄉鎮財政黑洞越積越大。

4．對上負責與對下負責的矛盾難以解決。鄉鎮政府由于財政上的困難，該為農民辦的事卻無能為力，這直接影響了群眾對鄉鎮政府的信任。部分群眾認為鄉鎮政府只知道“要糧，要錢，要命(計生)”，而不能為農民辦實事，辦好事，他們由此對鄉鎮政府逐步產生了抱怨情緒。當前農民的收入一般來自兩塊：一是農業，二是打工經商。從結果看，農民的生活質量總體上不是走上坡路，而是一步一步向下滑。同時，上級政府每年下達給鄉鎮的財稅任務(本應由財政、稅務完成的任務強壓給鄉鎮政府)在違背經濟發展規律和合理的增長率的情況下，每年以一定幅度增加，無疑大大地超過了鄉鎮實際稅(財)源和承受能力。為完成任務，部分鄉鎮干部只得照搬上級的一套，把任務分解到村一級，村里又分到村小組，村小組分解到農戶。農民有意見，鄉鎮、村組干部就想方設法哄騙和強迫農民完成。由于鄉鎮干部自己底氣不硬，與農民發生矛盾的概率大大增加。如果這種情況得不到遏制，勢必對鄉鎮基層政權的治理，對社會的穩定，對黨和政府的合法性帶來巨大的沖擊。

5．嚴重的收支矛盾難以解決。據調查，湖北省絕大多數鄉鎮支大于收。如黃州區D鎮財政收入7．36萬，支出741．66萬，長年形成債權551．9萬元，債務750萬；荊門京山縣L鎮X村2003年收入1．45萬，支出1．96萬，目前已形成債務20多萬，債權30多萬。至2002年底，湖北全省村級債務總額達到200．85億元，村平63．55萬元；全省28576個村中，負債村達26768個，占93．79％，其中資不抵債的村5283個，占18．5％，這些債務的形成都是支出增幅遠遠超過收入增幅，收支矛盾引起的。此外，一些貧困鄉鎮實行教育“一費制”后，由于義務教育學校雜費收入減少又勢必造成新的缺口，進一步加大了鄉鎮財政支出的壓力。面對巨大的資金缺口，大部鄉鎮要維持財政收支平衡，在農村稅費改革和取消農業稅的減負政策到位后，只有依靠上級財政轉移支付等補助資金及其他專項資金來化解。

6．“吃飯”與“建設”的矛盾難以解決。個人部分支出居高不下和財政供養人員過多，使鄉鎮財政不堪重負，成了名符其實的“吃財政飯”。據調查，湖北省鄉鎮一級政府行政人員均在300人左右(改革前)，僅鄉財政所就有100人左右。每個鄉鎮的行政與村級支出分別都占本級財政支出的23％多，鄉鎮總人口與財政供養人員比例約65：1，所以鄉鎮財政一般僅僅維持在“吃飯”的水平上，有一些鄉鎮甚至連“吃飯”都

不能保證，根本談不上用來提供公共事業建設資金，鄉鎮經常性支出大大高于建設性支出，社會事業發展嚴重滯后。特別是免征農業稅后，鄉鎮財政無力滿足大量的公益事業建設資金需求，只能通過“一事一議”的渠道解決，改善農村生活條件也就成了一紙空文。

7．鄉鎮財政的自身矛盾難以解決。從我們調研的情況看，在湖北全省范圍內，各鄉鎮普遍建立的財政所，在人員配備，人員素質上都與鄉鎮財政管理體制運行要求有差距。在稅務機構設置上，實行分稅制后，鄉鎮財、稅機構不配套，而鄉級國庫建設更為滯后，在沒有建立鄉鎮國庫的地方，鄉鎮財政收支仍實行收入全部上解，支出按月控撥的辦法，鄉鎮政府沒有真正的自主財政權，無法調度本級財政資金，即使建立國庫的鄉鎮由于經營國庫的人民銀行在鄉鎮沒有分支機構，鄉鎮國庫只能由農行的營業所或農村信用社代理，有的還存在一所(社)多庫的現象。

總之，鄉鎮財權、事權矛盾的較突出，鄉鎮的收支平衡已很脆弱，處于緊運行狀態，一些鄉鎮的財政困難狀況不容樂觀。因此，積極地促使財權、事權的有機匹配勢在必行。

三、鄉鎮政府財權與事權不能匹配的成因分析

鄉鎮政府是國家政權的基礎，改革的前沿，發展的重點和穩定的關鍵。造成鄉鎮財權、事權矛盾的原因是多方面的，既有政策、體制方面的客觀因素，也有管理方面的主觀因素。

1．壓力型體制在鄉鎮體制上的反映。目前，鄉鎮政權組織的困境與我國長期以來的趕超型現代化戰略和壓力型的行政體制有著千絲萬縷的聯系。在趕超型現代化發展戰略下，各級政府面臨著沉重的壓力，上級政府為了完成自身的發展目標，往往會給下級政府施加壓力，形成了“壓力體制”。通過層層政府傳遞壓力，鄉鎮成了最終的承受者。首先，壓力型體制導致各級政府將事權下移，并最終落到行政鏈條最低端的鄉鎮。以湖北省為例，鄉鎮債務的形成主要來源于：①“普九”負債率達23％；②盲目投資興辦企業占15％；③興辦公益事業(道路、水、電設施)占15％；④借資上繳稅費占22％；⑤管理不善，造成資金流失占12％；⑥高息貸款占13％。其次，壓力型體制要求機構“上下對應設置”層層傳遞壓力，使每個上級機構和部門都要在鄉鎮一級找到自己的“腳”，結果鄉鎮機構林立，編制膨脹。第三，壓力型體制使鄉鎮政府在原有職能基礎上又進一步增加了公共產品供給的壓力。為了在短期內使經濟發展，城鎮建設等各項事業取得實質性進展，有的鄉鎮政府不顧財力搞“政績工程”、“形象工程”，強調高建設、超水平，用有限的財力辦最大最多的事，力爭在最短的時期內取得一個較好的名次。這無疑加大了鄉鎮財政支出的壓力。

2．財權與事權不對稱在鄉鎮政府職能上的反映。1994年實行分稅制以來，獨立的鄉鎮財政和“承包式”財稅體制，在一定程度上的確調動了鄉鎮的積極性，但卻形成了各級政府都要集中資金的思維理念。一是財力逐步向上集中，基本事權有所下移，尤其是鄉鎮政府，其履行的事權、所需的財力與其實際可用財力不對稱。以農業為主的鄉鎮，大都是財政支出遠遠高于財政收入，有限財力的分配受到權力的支配。二是由于實行分稅制后，上級政府從自身角度出發，將本來承擔的公共服務職能部分或全部轉移到鄉鎮。例如，義務教育，計劃生育等純公共產品應由國家政府提供，卻通過層層轉移，最后由鄉鎮政府來承擔，而鄉鎮無力承擔，也就只好轉移到農民頭上。未履行自身應有職責的上級機構卻又堂而皇之地下來督查鄉鎮政府不能隨意增加農民負擔。三是鄉鎮財稅管理不協調。塊塊管理與條條管理分割，使得鄉鎮政府難以掌握收底數，容易形成鄉鎮之間的收入人為地“錯庫”。財權、事權的不對應，鄉鎮財政困難難以緩解。

3．經濟發展后勁乏力對鄉鎮財政的影響。近年來，鄉鎮經濟發展舉步維艱。這主要表現在：一是農業結構調整緩慢，農業產業化經營還處于初級階段，加工型龍頭企業數量少，帶動能力弱，加工增效困難；二是由于農民以前因稅費負擔過重，消費水平總體偏低，農村個私經濟和三產發展緩慢，稅源基礎弱；三是大多數鄉鎮企業已不能適應市場經濟的發展，難以進行“二次創業”。不少企業已無法生存，難以為鄉鎮財稅作貢獻；四是農業增產，農民不增收和財政不增稅的弊病對鄉鎮財政經濟發展的制約作用已經顯露。在過去的幾年里，湖北省鄉鎮財政收入仍以農業稅“唱主角”，2004年，全省鄉鎮農業稅收入占本級財政收入的比重高達50％多。

4．剛性支出增多使鄉鎮收支不平衡。一方面，上級政府出臺了一系列增資政策，并且政府的轉移支付也有所提高，然而，由于大多數鄉鎮財政拮據，對增資的地方財政負擔部分很難列入年初預算；另一方面，由于鄉鎮機構人員臃腫，各項開支增幅快，人員經費支出增長大大高于財政收入增長。再加上鄉鎮黨委，政府三年一換屆，有些地方急功近利，搞“政績工程”、“百千工程”、“新官不理舊債”，加大借債力度，盲目發展鄉鎮企業，見項目卻不見效益，有的鄉鎮“一人出政績，幾屆人背包袱”，給鄉鎮留下了諾大缺口。

5．財政稅收政策的協調不力在鄉鎮財政、事權上的不良體現。長期以來，國家對農村的投入少，農村的教育投入、道路修建、興修水利、電網改造、電視網絡等這些本應由政府和經營部門承擔的公共支出，卻長期由農民負擔。例如，黃岡市黃州區D鎮用于道路修建的費用為244．5萬元，泵站修建的費用為75．5萬元，舉債達1082萬元；荊門市京山縣L鎮用于修路的費用580萬元，修塘、壩等的費用621萬，舉債3131．9萬元。由于這些農村基礎建設，生產設施，公益事業農民承擔的各種稅費負擔加重，在農業收入低下的情況下，鄉鎮財政預算資金遠遠不夠開支，不得不靠高利借貸來辦這些公益事業，從而使鄉鎮政府運行成本上升處于左右為難的境地。

6．鄉鎮財務管理不規范對鄉鎮政府的壓力。政府層級本來過多，市場的發育和政府職能與管理規劃的轉變也未保持步調一致，致使各層次財源不到位，財力分配紊亂、低效、矛盾不斷積累，財政支出也難以控制。一是財務管理水平低，相當部分鄉鎮財會人員，由于主客觀原因，業務素質能力較弱；二是由于財政狀況差，財務監管不力，擠占、挪用資金較多，造成資金調度困難，支出管理失控；三是缺少一系列有效的規章制度，資金浪費比較嚴重，對招待、電話、吃喝等各項開支隨意性大，管理松散，增加了財政困難。

鄉鎮財權與事權不對稱問題由來已久，能夠維持至今，除了依靠上級資金劃撥和大量拖欠外，一個重要原因就是預算外資金的存在。隨著“收支兩條線”等預算管理改革的推進，以及取消農業稅，鄉鎮政府“拆東墻補西墻”的回旋余地將越來越小。另外，隨著市場在資源配置中作用的強化，生產要素向中心城市集中的趨勢將愈益明顯，鄉鎮政府的正常運轉更將難以為繼。

四、鄉鎮財權與事權匹配的可行性路徑分析

鄉鎮財權、事權匹配上的矛盾所導致的問題，是在鄉鎮改革與發展過程中出現的問題，是體制不完善的具體表征，而要擺脫現有狀況，也只能通過深化改革來實現。為此，鄉鎮政府在機構改革完成了第一步之后，即初步完成了削減機構，減少人員，嚴控財政各項開支后，應適時轉入第二步改革階段，其主要內容是：深入把握公共財政的理念，分清各級政府的事權，將政府的行為列入可持續發展的軌道；同時，建立財政收支的制衡與監督機制，從制度上完善政府事權的行使。

1．鄉鎮財權與事權匹配的總體路徑。隨著湖北提前取消農業稅，目前農村已進入無稅時代，作為身處農村工作一線的鄉鎮政府，要從原來繁重的“催糧要款”事務中解脫出來，從而擔負起鄉鎮政府的應盡職能。

改革可以分三個階段來完成。鄉鎮政府近期(五年左右)的改革任務，是清理20世紀90年代中期以來所累積的“三農”癥結。其要點，是在切實減輕農民負擔的基礎上(免除農業稅和義務教育學雜費已經先行一步)，認真承擔起作為公共產品提供者的職責。新農村建設的提出和實施，應該成為解決這一問題的有效切入點。鄉鎮政府中期(10年左右)的改革任務，是完成農村土地制度的創新。應在維護農民權益的基礎上(這是公共產品的重要內容)，以提高農業生產效率為目的，解放農民人力資源短期問題，逐步完成由小農經濟向現代農業的過渡。鄉鎮政府遠期(20年左右)的改革任務，是在現代農業以及法治、憲政的民主政治體制基礎上，逐步完成鄉村政府地方自治的目標，實現鄉村政府事權與財權的良性互配，從而達到地方政府的財政自理。

改革的指導思想，在理論上，應以公共財政理論為基礎，充分發揮科學發展觀及和諧社會對財政收支工作的指導作用。在實踐上，當人們的認識暫時不能達成一致時，政府的決策一定要遵循法治原則，也就是說賦予人大等代議機構以更大的審議和批準財政收支的權力，發揮人大以及社會輿論的有效制衡和監督作用。我們應嘗試在人大、政協等體制的規范下，各個利益集團相互博棄，相互妥協，達致和諧。由于代議制內涵的各方討論和觀點碰撞，以及它的糾錯機制，能夠使各級政府和財政收支得到有效控制且高效使用，政府的財政自理能力必將大大提高。在效果上，將人大、政協等規范體制引入政府事權與財權的匹配，其阻力是較小的，不會給人以很高的期望值，因為它是具體的，不像民主、法治、普選那樣抽象而不好實際操作；它還是務實的，對政府的制衡和監督作用短時期內就可見效；它的影響更是深遠的，通過人民代表不僅將科學發展與和諧社會觀得以落實，而且會大大豐富其理論和實踐的內容，提升各級政府的執政能力。

2．鄉鎮事權與財權匹配的現實選擇。要改變以往鄉鎮政府事權劃分不清，財權不匹配而導致的經濟增長不協調，不具備可持續性發展且脆弱的問題，從根源上解決農村負債問題，必須從以下幾個方面去思考：

(1)實現事權與財權的協調配置，進一步調動鄉鎮理財的積極性。第一，合理劃分事權、財權。①“劃分內外”。即劃分政府與企業和私人間的事權，明確哪些事權歸政府，哪些事權歸企業和私人。②“明確上下”。即明確中央政府與地方政府之間的事權。確定哪些事權歸中央政府，哪些事權歸地方政府。如“普九”就應是中央政府事權而不應劃到地方。③“理順地方各級”。即理順地方各級政府間的關系，明確事權在省、市、鄉鎮政府間的劃分。第二，明確界定劃分鄉鎮事權和財權，實現“一級政權，一級事權，一級財權”。①解決好各級政府職能的合理設置及相應的財力保障問題。按照“鄉事鄉辦，鄉財鄉理”的原則，堅持“財力向下傾斜，缺口上移”的要求，做到事權與財權相結合，債權相統一。凡有利于鄉鎮經濟發展和統一協調統一管理的事，都應下放到鄉鎮；凡不應由鄉鎮辦的事，不得由鄉鎮來承擔；再不能向鄉鎮轉嫁任何財政負擔，最大限度地照顧鄉鎮財政的利益，使鄉鎮財力具有能夠保障基層財權正常運轉必需的支出。②合理確定鄉鎮收支范圍和財力分配方法。在分稅制財政管理體制基礎上，通過適當調整鄉鎮收支基數以及增量向鄉鎮財政傾斜等辦法，盡可能增加鄉鎮可用財力總量。對鄉鎮經常性收入和一次性、機遇性財政收入要采取不同的辦法計算基數，鄉鎮必須杜絕為應付考核而“虛收空轉”的行為，使鄉鎮收入基數定得真實、合理。支出基數的核定要充分考慮各鄉鎮的財政供養人口，經濟發展狀況、地理交通環境等因素。合理下放收支權限，調動鄉鎮財政增收節支積極性。③全面實行綜合預算管理，從加強鄉鎮預算外資金管理，集中財力辦大事的目的出發，對預算內外資金實行統一管理，統一核算，統籌安排，綜合平衡。其四，逐步規范鄉鎮轉移支付的辦法，對各鄉鎮收入進行必要的調節，縮小鄉鎮之間財力需求差異，均衡各鄉鎮公共服務水平，確保每個鄉鎮都有履行職能所需的基本財力。

(2)及時轉移工作重心，走公共服務之路。鄉鎮政府必須及時轉變自身職能，把工作重心轉到改善發展環境上來，轉移到為農民提供公共服務上來，轉移到發展公益事業上來。一是要履行引導農民入市的職能。鼓勵發展以農民為主體的農產品銷售隊伍，清除各種關卡和亂收費，保證農產品銷售暢通無阻，推動農業產業化健康發展；二是要履行基礎設施建設的職能。要大力加大農田水利、鄉村道路等基礎建設，增強農業抗災能力，改善農村生產條件。要包裝整合小城鎮建設資源，提升小城鎮建設功能。三是要履行引導生產發展的職能。鄉鎮政府要勇當“掌舵人”、“導航者”，引導村組干部轉變觀念，增強素質，及時提供產前、產中、產后服務，為農民解除后顧之憂。特別是要充分利用各種載體，廣泛傳播科普知識，有針對性地舉辦農民培訓班，建立一批科技示范村組和基地，帶動農民學科技、用科技，提高農業綜合生產能力和農民致富增收的能力。四是履行管理公共事業的職能。鄉鎮政府不僅擔負著一方經濟發展的重任，而且還擔負著地方事業重要職責，負有對教育、文化、衛生、社會福利、環境保護等公共事業的服務管理職能。五是要履行維護社會穩定的職能。加強農村社會治安綜合治理，預防和打擊違法犯罪，營造安全、文明、和諧的社會環境。從而使鄉鎮權把不必要的事減下來，把不必要的機構和人員減下去，真正實現減人減事減費。

(3)調整理順財稅征管體系，進一步提高鄉鎮組織收入水平。一要理順財稅征管體系，有利征收，有利管理，有利調動本地發展經濟和組織收入的積極性，可建立鄉鎮財稅部門統一的納稅大廳，以提高工作效率，降低征收成本。劃分稅種填制票證，制訂相應的財務核算辦法，做到鄉鎮之間的收入不串戶、不混淆，如實反映出鄉鎮稅收情況，建立鄉鎮財稅部門聯席會議制，確保財政收入全面完成和及時入庫。二要整頓納稅秩序。在大力宣傳減轉農民不合理負擔的同時，要讓農民把應盡的義務與不合理負擔區分開來。鄉鎮政府和財稅部門要全面掌握本鄉鎮的稅源情況，將稅源的階段普查與經常作調查形成制度，對重點稅源要明確專人跟蹤收稅，及時堵塞稅源流失漏洞。

(4)全面培植鄉鎮財源，走自主生財之路，增強發展鄉鎮經濟的緊迫感，把經濟增長與財政增長高效地統一起來，建立鄉鎮自由型和自給型財政，跳出單純靠農業求發展的圈子，拓寬發展思路?？尚新窂绞牵孩偌涌焱七M農業產業化，夯實基礎財源。充分發揮我省各地資源優勢和區域優勢，發展地方特色優農產品，以政策引導，生產扶持，系列服務等措施，引導農民由零星分散的小規模經營向集中連片的大規模經營轉變，提高農產品的商品轉化增值率，提高農業對財政收入的貢獻率。②加快發展民營經濟，建設新興資源。結合現有鄉鎮企業的轉制，大力開展招商引資活動，盡快建立多種經濟成分，多種經營形式競爭發展的經濟格局，不斷地提高來自民營經濟的財政收入份額，形成多層次，多主體的鄉鎮財源結構。③穩步推進農村城鎮化，開辟亮點財源。城鎮化建設對帶動農村二、三產業發展起到了很好的載體作用，具有潛在的財源優勢。鄉鎮以“因地制宜，突出重點，梯次推進，穩定發展”的原則，打造出突出區位、資源、產業優勢的城鎮。同時，鄉鎮一級也要抓好土地出讓、轉讓收益，基礎設施建設收益以及各種罰沒，收費的收繳與管理，不斷擴大補充性財源。

(5)穩步推進鄉鎮機構改革，消減鄉鎮財政負荷，鄉鎮機構臃腫，人浮于事，既帶來了經濟壓力，又不利于工作開展。因此鄉鎮事權與財權匹配，不能不推進機構改革。一要撤并機構。要精簡鄉鎮機構和領導職數，綜合考慮鄉鎮人口、經濟總量、歷史沿革、便于管理等因素，合理調整行政區劃，科學設置鄉鎮機構，并實行黨政領導交叉任職，只設黨委成員9－11人，人大主席、紀委書記、政協聯絡組組長均由副書記兼任，副鄉鎮長、婦聯主席都由黨委委員兼任；要改革鄉鎮事業站所，建議大鎮和經濟強鎮保留現有事業站所，加強人員精簡，小鄉小鎮由主管科局派出專干；要改革村組機構，大量精減村組干部，每個村配備3－4名村干部，村內全部取消組長，實行聯組合片，由村干部兼任片長。二要合理調整鄉鎮布局。精減鄉鎮數量，對人口和面積較少(小)、經濟實力較弱、財政支出缺口較大的鄉鎮要堅決予以撤并。同時，對規模偏小、實力偏弱的村民委員會，在充分尊重民意的基礎上，適當進行調整合并。三是要調整鄉鎮教育網點布局。據調查資料反映，我省鄉鎮財力的50％以上用于教育事業。各地要在確保完成“普九”任務的前提下，按照因地制宜、統籌劃分、合理配置、分類指導、分步實施、規范管理的原則，積極穩妥有序地調整鄉鎮中小學校布局。要營造良好的外部環境，引導社會辦學，鼓勵民間資本投入教育領域；倡導社會助學，積極實施希望工程、春營計劃、“1+1”扶貧助學等社會工程，使更多貧困失學少年重返校園。三是要加快推進事業單位的改革。按照職能與經營性服務分開的要求，對承擔公益性職能的事業單位，所需要經費由鄉鎮財政承擔，而對兼有公益性和經營性的事業單位，逐步削減財政補貼；對非公益性的事業單位，則采取市場化運作的手段，逐步推向市場，限期自負盈虧。

(6)有序化解鄉鎮債務，走輕裝發展之路。鄉鎮債務是鄉鎮財權與事權不相匹配最典型的反映，也是當今鄉鎮政府最大難點問題，這個問題不得到解決，鄉鎮政府必然陷于無力辦事，被動保穩困境，轉變職能將無法落到實處。建議上級政府對這個問題引起高度重視，下決心爭取過硬措施，樹立“增收是政績，消化債務也是政績”的觀念，防止“新官不理舊事”、“債多不用愁度過三年就換屆”的消極應付思想。要把債務列入鄉鎮主要領導離任審計內容，對決策失誤，造成重大經濟損失的，要追究領導責任。首先，要制訂還債計劃。各縣(市、區)要幫助有關鄉鎮政府在全面清理核實鄉鎮債務的基礎上，按債務的來源、用途和現狀，區別不同債務情況，制訂相應的償還債務計劃，而且，每年的償債計劃要納入鄉鎮綜合財政預算，確保有可靠的資金來源。要按照“上級支持一點，鄉鎮自籌一點”的辦法建立鄉鎮償債準備金，用于償還由鄉鎮財政承擔的到期債務。其次，要積極主動消化債務?？梢酝ㄟ^以拍賣、租賃的方式盤活鄉鎮資產及資源，解決部分債務；以債權債務轉換的方式，核減部分債務；以鄉鎮企業產權變革的方式，轉移部分債務；依法清收各項收入的尾欠，置換墊款還債。同時，上級財政和有關部門要加大轉移支付或專項補助力度，給予鄉鎮政府必要的資金援助(包括貼息)；金融部門也積極幫助鄉鎮，對貸款實行停息掛帳，免除部分債務。再次，要嚴格控制新增債務。鄉鎮政府必須嚴格按照國家的規定，一律不準對外提供任何經濟擔保；鄉鎮經濟和社會事業的發展要堅持量力而行的原則，根據財力發展計劃，不得打赤字預算，不得在沒有償還保證和償債能力的情況下，盲目搞建設項目。為此，建議國家和上級要從政策上對鄉鎮問題給予傾斜，使鄉鎮組織早日擺脫債務包袱，輕裝上陣?；饡山饍陡段睬方ㄗh國家撥出?？罨虬才砰L期的無息貼息貸款來解決；教育“兩基”達標債務建議國家安排專項教育經費予以逐年償還；鄉鎮興辦企業的負債建議國家發行期債券或發放財政貼息貸款解決。

總之，鄉鎮事權與財權匹配在新形勢下勢在必行，必須堅持積極穩妥的方針，在維護農村穩定的前提下，從可行性路徑出發，從“能夠怎樣”入手，而不是陷入浮夸的“應該怎樣”的空談，簡單地從理論上按西方模式不切實際地仿照，而是結合我省具體實情，科學、合理、合法定好鄉鎮事權與財權，走出一條適合社會主義市場經濟體制需要的鄉鎮發展的改革之路。

責任編輯 劉鳳剛

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