中外公立高等學(xué)校法律地位比較分析

摘要：大陸法系國(guó)家公立高等學(xué)校的法律地位與我國(guó)高等學(xué)校法律地位存在較大差異；我國(guó)高等學(xué)校現(xiàn)有的法人地位難以周全高等學(xué)校法人化的立法意圖，應(yīng)賦予我國(guó)公立高等學(xué)校公務(wù)法人的地位。

關(guān)鍵詞：高等學(xué)校；法律地位；公務(wù)法人；比較

中圖分類號(hào)：D912．1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-0544(2006)06-0153-03

一、大陸法系國(guó)家公立高等學(xué)校法律地位之分析

所謂公法團(tuán)體，按照德國(guó)著名學(xué)者毛雷爾的解釋是，“它是人的公法協(xié)會(huì)，自我管理內(nèi)部事務(wù)，同時(shí)分擔(dān)國(guó)家任務(wù)。”公法團(tuán)體與其他公法人相比具有如下特征：第一，它是人的組合。組成公法團(tuán)體的成員能夠?qū)F(tuán)體的事務(wù)發(fā)揮決定性的影響，重大決定由社員共同作出或者由選舉出來(lái)的代表性機(jī)構(gòu)(代表大會(huì))作出。公法團(tuán)體作為社員的組織體，在內(nèi)部有民主的要求。第二，享有自治權(quán)。公法團(tuán)體能以自己的名義，不受指示地獨(dú)立執(zhí)行概括的、或法律規(guī)定的行政任務(wù)。其自治權(quán)最主要的體現(xiàn)是制定具有法律拘束力的自治規(guī)章。第三，公法團(tuán)體分擔(dān)國(guó)家任務(wù)，是代表國(guó)家行政，屬于國(guó)家間接行政的范圍，因而必須接受國(guó)家的監(jiān)督，其行政行為適用法律保留原則。高等學(xué)校作為公法團(tuán)體，意味著：第一，它享有自治權(quán)，能以自己的名義，不受指示地獨(dú)立執(zhí)行教育教學(xué)任務(wù)；第二，學(xué)校內(nèi)部應(yīng)實(shí)行民主管理，高等學(xué)校的教師和學(xué)生有權(quán)參與高等學(xué)校的事務(wù)，并就重大事項(xiàng)作出決定；第三，高等學(xué)校須接受國(guó)家的監(jiān)督，其行政行為適用法律保留原則。

所謂公法設(shè)施，又稱國(guó)家設(shè)施、公營(yíng)造物、公共機(jī)構(gòu)、公務(wù)法人。公法設(shè)施，按照德國(guó)行政法之父奧托·邁耶(OtteMayer)的解釋是，“由公共行政的主體為服務(wù)于特定的公共目的而規(guī)定的人力、物力手段的組合體”。從這一定義中可看出，設(shè)立公法設(shè)施的目的主要是以使用關(guān)系的形式，為公民和除公共行政之外的其他法律主體提供特定的服務(wù)。公法設(shè)施具有以下特征：第一，它是人與物共同組成的獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)。這里的“人”主要是指接受設(shè)施服務(wù)的使用人(如圖書(shū)館的讀者)，但這些“人”不是公法設(shè)施的成員，不能成為設(shè)施的主體，僅為設(shè)施目的之下的客體而已，它與設(shè)施之間只存在著利用關(guān)系，因而不具有參與執(zhí)行設(shè)施任務(wù)的權(quán)利。這是公法設(shè)施與公法團(tuán)體的主要區(qū)別所在。第二，它是服務(wù)性的機(jī)構(gòu)。設(shè)立公法設(shè)施的主要目的在于提供特殊的行政服務(wù)，這種特定的行政主要是給付行政。這一特征使其有別于正式作出決策并發(fā)號(hào)施令的科層制行政機(jī)關(guān)，并與作為其母體的行政機(jī)關(guān)之間存在既獨(dú)立又分工、既合作又對(duì)抗的關(guān)系。第三，公法設(shè)施強(qiáng)調(diào)的是其與使用者間的關(guān)系，這種關(guān)系不僅可為公法關(guān)系，亦可為私法關(guān)系。公法設(shè)施的公共性是從組織上而言的，作為公法機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其與設(shè)置主體間的關(guān)系應(yīng)依公法判斷。從行為法上，公法設(shè)施的行政行為傳統(tǒng)上將其納入特別權(quán)力關(guān)系的范疇。第四，公法設(shè)施區(qū)分為沒(méi)有權(quán)利能力的設(shè)施、有權(quán)利能力的設(shè)施和具有部分權(quán)利能力的設(shè)施。沒(méi)有權(quán)利能力的公法設(shè)施雖然在組織上是獨(dú)立的，但在法律上隸屬于設(shè)立它的行政主體，因而它不具有權(quán)利能力，不能成為獨(dú)立的法人。高等學(xué)校作為公法設(shè)施，意味著它是由國(guó)家設(shè)立的，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)為目的的行政機(jī)構(gòu)。但是根據(jù)公法實(shí)施的特征，其使用者——學(xué)生不能成為學(xué)校的主體(主體是設(shè)立設(shè)施的行政主體一國(guó)家)，而只能是學(xué)校管理的客體，顯然這不符合以學(xué)生為本的教育理念和民主治校的精神。因而將高等學(xué)校定位為公法實(shí)施自然招來(lái)一些學(xué)者的批評(píng)，毛雷爾教授認(rèn)為：“‘國(guó)家設(shè)施’這一措辭含糊不定、充滿爭(zhēng)議。正確的說(shuō)法是：作為團(tuán)體的高等學(xué)校也具有公法設(shè)施的特征。”因此，在1998年新修訂的《大學(xué)基準(zhǔn)法》中，對(duì)高等學(xué)校法律地位的表述略有改動(dòng)，規(guī)定為：高等學(xué)校的法律地位原則上為公法團(tuán)體，同時(shí)并為國(guó)家設(shè)施。新的《大學(xué)基準(zhǔn)法》雖然并未改變高等學(xué)校二元化的法律地位，但其側(cè)重公法團(tuán)體的作法，應(yīng)該視為是對(duì)高等學(xué)校法律地位認(rèn)識(shí)上的一種進(jìn)步，它體現(xiàn)了現(xiàn)代大學(xué)獨(dú)立自主、民主治校和以學(xué)生為本的教育理念。

日本的公辦高等學(xué)校分為國(guó)立大學(xué)和公立大學(xué)兩類。國(guó)立大學(xué)以前依《國(guó)立學(xué)校設(shè)置法》設(shè)立(2004年4月1日起改由新頒布的《國(guó)立大學(xué)法人法》設(shè)立)；公立大學(xué)是由地方公共團(tuán)體依據(jù)該公共團(tuán)體之“條例”設(shè)置的。依據(jù)以上法律和條例設(shè)立的高等學(xué)校，只是作為國(guó)家行政組織的一部分，在法律上并沒(méi)有取得實(shí)際上的公法人地位，至少在20世紀(jì)90年代以前是如此。經(jīng)過(guò)多年?duì)幷摚?003年10月1日，《國(guó)立大學(xué)法人法》正式頒布，并于2004年4月1日正式實(shí)施。從考察大學(xué)的法律地位的角度看，《國(guó)立大學(xué)法人法》具有四個(gè)方面的特點(diǎn)：第一，使每所大學(xué)法人化，確保大學(xué)的自主性。大學(xué)由行政組織的一部分轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂歇?dú)立法人資格的法人實(shí)體，在預(yù)算、組織等方面給大學(xué)更大的自主權(quán)。第二，引入民間經(jīng)營(yíng)方式，設(shè)置董事會(huì)、教育研究評(píng)議會(huì)等內(nèi)部組織，同時(shí)設(shè)置經(jīng)營(yíng)協(xié)議會(huì)，從全校發(fā)展的角度來(lái)最大限度地實(shí)現(xiàn)資源的有效利用。第三，將校外人士參與學(xué)校經(jīng)營(yíng)系統(tǒng)制度化，規(guī)定董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)協(xié)議會(huì)必須有校外人士參加，還規(guī)定進(jìn)行校長(zhǎng)遴選的會(huì)議也必須有校外人士參加。第四，導(dǎo)入第三者評(píng)價(jià)制度，即由獨(dú)立于政府和大學(xué)的第三者評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)大學(xué)的教育研究業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)的結(jié)果與大學(xué)的資源分配相聯(lián)，并公開(kāi)發(fā)表評(píng)價(jià)結(jié)果、財(cái)務(wù)內(nèi)容、教育研究的信息等。日本《國(guó)立大學(xué)法人法》所構(gòu)造大學(xué)法人為公法人，與以前《獨(dú)立行政法人通則》所構(gòu)造的獨(dú)立行政法人已有明顯不同，其不同之處主要表現(xiàn)在以上第二、第三和第四點(diǎn)上。

二、中外高等學(xué)校法律地位之差異

依據(jù)我國(guó)的行政法理論和民法理論，我國(guó)高等學(xué)校一般被定位為三種角色，即在行政法律關(guān)系中與政府相對(duì)時(shí)是行政相對(duì)人，與教師和學(xué)生相對(duì)時(shí)是行政主體，在民事法律關(guān)系中是法人。這種定位與以上所介紹的大陸法系國(guó)家高等學(xué)校的法律地位有所不同，主要區(qū)別表現(xiàn)在四個(gè)方面。

第一，我國(guó)與大陸法系國(guó)家一樣都將高等學(xué)校歸入行政主體，但由于我國(guó)行政主體理論與大陸法系國(guó)家行政主體理論存在差異，因而對(duì)高等學(xué)校法律地位的定位也不一樣。我國(guó)行政主體包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織，大陸法系國(guó)家行政主體一般包括國(guó)家、地方團(tuán)體(即地方區(qū)域團(tuán)體，如各州或省等)、公務(wù)法人。根據(jù)以上分類，我國(guó)高等學(xué)校被視為法律法規(guī)授權(quán)組織，而大陸法系國(guó)家則將高等學(xué)校定位為公務(wù)法人，如法國(guó)的科學(xué)文化和職業(yè)公務(wù)法人、德國(guó)的公法團(tuán)體和公法實(shí)施、日本的獨(dú)立行政法人，大陸法系國(guó)家對(duì)高等學(xué)校的定位，其稱謂雖有不同，但其性質(zhì)都與法國(guó)的公務(wù)法人基本相似。

第二，我國(guó)雖與大陸法系國(guó)家一樣都賦予高等學(xué)校法人資格，但由于我國(guó)未區(qū)分公法人與私法人，因而從理論上講，我國(guó)高等學(xué)校法人只在民法上有獨(dú)立的法人人格，在行政法上并無(wú)人格的獨(dú)立性。大陸法系國(guó)家的法人分為公法人和私法人，高等學(xué)校作為公務(wù)法人，是公法人的一種，不僅具有私法上的法人地位，在公法上也具有獨(dú)立的法人人格，是代表國(guó)家行使一定公務(wù)的、具有權(quán)力能力和責(zé)任能力的獨(dú)立組織。

第三，我國(guó)政府與高等學(xué)校的關(guān)系是行政主體與行政相對(duì)人之間的關(guān)系，在這種關(guān)系中，雙方地位不對(duì)等，高等學(xué)校受政府的節(jié)制，政府處于支配地位，高等學(xué)校處于服從地位。高等學(xué)校在不履行義務(wù)時(shí)，政府可以強(qiáng)制其履行，而政府不履行職責(zé)時(shí)，高等學(xué)校只能請(qǐng)求其履行或通過(guò)有關(guān)機(jī)關(guān)提出申訴或訴訟等方式解決。國(guó)外高等學(xué)校與政府的關(guān)系是兩個(gè)公法人之間的關(guān)系，在這種關(guān)系中，雙方的地位是平等的，政府對(duì)其他公法人一般不采取直接的行政干預(yù)，只能依法進(jìn)行。如法國(guó)的法律規(guī)定，國(guó)家和地方團(tuán)體對(duì)公務(wù)法人的監(jiān)督只能依法進(jìn)行，監(jiān)督的方式是有監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)向行政法庭提起行政訴訟，請(qǐng)求行政法庭審查。同樣，公務(wù)法人認(rèn)為國(guó)家行政機(jī)關(guān)違法，也可以提起行政訴訟。在法國(guó)這種訴訟叫做機(jī)關(guān)訴訟。

第四，我國(guó)高等學(xué)校內(nèi)部管理體制采用黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置講究與上級(jí)黨委和政府機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置相對(duì)應(yīng)。而國(guó)外高等學(xué)校內(nèi)部管理體制已開(kāi)始采用法人治理結(jié)構(gòu)，如日本國(guó)立大學(xué)引入民間董事會(huì)制，實(shí)行了企業(yè)管理模式。

三、我國(guó)高等學(xué)校法律定位中存在的問(wèn)題

1．高等學(xué)校現(xiàn)有的法人地位難以周全高等學(xué)校法人化的立法意圖。1993年，《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)首次提出教育立法和高等學(xué)校法人化的構(gòu)想，《綱要》指出：“在政府與學(xué)校的關(guān)系上，要按照政事分開(kāi)的原則，通過(guò)立法，明確高等學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)，使高等學(xué)校真正成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體。”1995年，在八屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，時(shí)任國(guó)家教委主任朱開(kāi)軒在關(guān)于《中華人民共和國(guó)教育法(草案)》的說(shuō)明中，就學(xué)校法人的立法意圖作了說(shuō)明：“在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，從法律上規(guī)定學(xué)校的自主權(quán)，落實(shí)學(xué)校的法人地位，是建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要的現(xiàn)代教育制度的必然要求。”隨后，朱開(kāi)軒在發(fā)表于《求是》(1995年第8期)雜志上的一篇文章中，又進(jìn)一步指出：“教育法分別確立了各類教育關(guān)系主體的法律地位及其權(quán)利、義務(wù)，把教育關(guān)系主體的行政納入法治化、規(guī)范化的軌道。……在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下。從法律上規(guī)定學(xué)校的自主權(quán)，落實(shí)學(xué)校的法人地位，有利于盡快形成政府依法對(duì)學(xué)校進(jìn)行宏觀管理，學(xué)校面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的新機(jī)制。”由此看來(lái)，我國(guó)法律一方面通過(guò)賦予高等學(xué)校法人人格，使其能以民事主體的身份，獨(dú)立地參與民事活動(dòng)，承擔(dān)民事責(zé)任；另一方面，通過(guò)高等學(xué)校法人化，以改變高等學(xué)校與政府的關(guān)系，使高等學(xué)校能從政府之下的一個(gè)部門脫離出來(lái)，成為相對(duì)獨(dú)立的、依法自主辦學(xué)的實(shí)體。但是，由于我國(guó)未區(qū)分公、私法人，法人僅僅是一個(gè)民法上的概念，在行政法上并無(wú)特別的地位，顯然，這種狹義的法人地位不能周全我國(guó)高等學(xué)校法人化的立法意圖。有學(xué)者認(rèn)為：“《教育法》和《高等教育法》分別明確了高等學(xué)校的法人地位，絕不僅僅是一種民事主體的地位，而且還包括它在行政法上的特殊地位。這種地位不僅在民事活動(dòng)方面將高等學(xué)校與政府的關(guān)系區(qū)分開(kāi)來(lái)，即高等學(xué)校是一個(gè)獨(dú)立的民事主體資格的法人，享有獨(dú)立的民事權(quán)利與義務(wù)，而且在民事活動(dòng)之外的教學(xué)、科研、教師及學(xué)生管理等領(lǐng)域也明確了高等學(xué)校與政府的關(guān)系，即高等學(xué)校在這些領(lǐng)域也具有獨(dú)立的主體地位，是行政法上的特別法人。”目但筆者認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)有的法人制度下，這種說(shuō)法只能算是一種良好的愿望、一種訴求或一種建議，因?yàn)樵谖覈?guó)現(xiàn)有行政法上并無(wú)“特別法人”這一概念。

2．高等學(xué)校作為法律法規(guī)授權(quán)組織給高等學(xué)校法律地位帶來(lái)不定性和模糊性。在我國(guó)，高等學(xué)校能成為行政主體，是將高等學(xué)校作為法律法規(guī)授權(quán)組織看待的。然而，法律法規(guī)組織這一概念存在一些問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，“法律法規(guī)授權(quán)組織作為一個(gè)行政法學(xué)概念存在諸多不合邏輯性和非科學(xué)性”。“用法律法規(guī)授權(quán)組織解決行政訴訟中的問(wèn)題只是權(quán)益之計(jì)，因?yàn)樗](méi)有解決法律法規(guī)為什么要授權(quán)?在何種情況下授權(quán)?對(duì)誰(shuí)授權(quán)等基本理論問(wèn)題”。用這樣一個(gè)不周全的概念來(lái)給高等學(xué)校定位，自然存在問(wèn)題，這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，一般認(rèn)為，高等學(xué)校之所以為法律法規(guī)授權(quán)組織，是因?yàn)槲覈?guó)《教育法》第28條賦予了學(xué)校9項(xiàng)權(quán)利，《高等教育法》也賦予高等學(xué)校多項(xiàng)自主辦學(xué)權(quán)利，這些權(quán)利就是法律對(duì)高等學(xué)校的授權(quán)，從而使高等學(xué)校具備了成為行政主體的法律要件。然而，有學(xué)者認(rèn)為，教育法規(guī)定的學(xué)校的權(quán)利不是“授權(quán)”而是“還權(quán)”，因?yàn)檫@些權(quán)利是學(xué)校實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)的基礎(chǔ)，是學(xué)校本來(lái)就應(yīng)該享有的權(quán)利，是一種固有權(quán)利。筆者承認(rèn)這一觀點(diǎn)有其合理的一面，因?yàn)楦鶕?jù)有關(guān)法理，所謂授權(quán)是某一組織成立時(shí)并無(wú)某項(xiàng)權(quán)利，而只是在其成立后得到法律、法規(guī)明確授權(quán)以后，才使它享有某些權(quán)利。而教育法賦予學(xué)校的權(quán)利中，如組織實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)權(quán)、學(xué)籍管理權(quán)、對(duì)教師和學(xué)生進(jìn)行管理并進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)與處分權(quán)，管理本單位的設(shè)施和經(jīng)費(fèi)權(quán)等等，應(yīng)該說(shuō)這些權(quán)利是學(xué)校本來(lái)固有的，在教育法未頒布之前，或者說(shuō)更遠(yuǎn)一點(diǎn)，自學(xué)校產(chǎn)生以來(lái)，學(xué)校就應(yīng)當(dāng)享有這些權(quán)利，這些權(quán)利并不依賴于法律法規(guī)的授予。另一方面，我們也不完全贊同以上觀點(diǎn)，因?yàn)椤督逃ā芬?guī)定的9項(xiàng)權(quán)利中，有些權(quán)利又確實(shí)是一種授權(quán)，最典型的是學(xué)位授予權(quán)，且不說(shuō)我國(guó)有《學(xué)位授予條例》，就高等學(xué)校而言，并不是所有的高等學(xué)校都享有這一權(quán)利，要取得碩士或者博士授予權(quán)。必須取得碩士或博士授予單位的資格。因此，鑒于對(duì)《教育法》和《高等教育法》賦予高等學(xué)校的權(quán)利中，存在“還權(quán)”與“授權(quán)”之爭(zhēng)，因而很難界定我國(guó)法律賦予高等學(xué)校的權(quán)利中，哪些是還權(quán)，哪些是授權(quán)。其二，按照我國(guó)行政法理，作為法律法規(guī)授權(quán)組織的行政主體，只有在授權(quán)的范圍內(nèi)行使職權(quán)時(shí)才是行政主體，而在非行使法律法規(guī)授權(quán)的場(chǎng)合，不具有行政主體地位。

四、賦予我國(guó)公立高等學(xué)校公務(wù)法人地位之建議

鑒于我國(guó)高等學(xué)校法律定位中存在的問(wèn)題，擱置“高等學(xué)校法律法規(guī)授權(quán)組織說(shuō)”，拓寬高等學(xué)校法人的含義，尋求新的思路，成為一個(gè)亟待解決的理論課題。筆者認(rèn)為，借鑒大陸法系國(guó)家對(duì)公立高等學(xué)校法律定位的普遍做法，賦予公立高等學(xué)校“公務(wù)法人”地位，是一種新的思路和可行的選擇，其意義正如馬懷德教授所言：“將學(xué)校等事業(yè)單位定位為公務(wù)法人，并區(qū)分公務(wù)法人與其利用者之間的不同種類的法律關(guān)系，提供全面的司法救濟(jì)途徑，絕不只是稱謂的改變，而是在我國(guó)現(xiàn)有行政體制及救濟(jì)制度下，更新行政主體學(xué)說(shuō)，改革現(xiàn)行管理和監(jiān)督體制，提供全面司法保護(hù)的一次有益探索。特別在我國(guó)法院訴訟活動(dòng)區(qū)分為民事訴訟和行政訴訟的前提條件下，重新研究事業(yè)單位的性質(zhì)并準(zhǔn)確定位更具有十分重要的意義。”

1．應(yīng)加強(qiáng)我國(guó)行政主體理論和法人制度理論的研究。上世紀(jì)90年代末，隨著法學(xué)界對(duì)我國(guó)現(xiàn)有行政主體理論缺陷的揭示，不少學(xué)者提出了重構(gòu)我國(guó)行政主體理論的設(shè)想，其中值得一提的是，有學(xué)者建議引入大陸法系國(guó)家業(yè)已定型的“公務(wù)法人”概念作為中央及地方各級(jí)人民政府之外的第三類行政主體。即將行政主體分為國(guó)家、地方政府、公務(wù)法人，這一建議與以上所介紹的大陸法系國(guó)家行政主體的分類相類似。與此同時(shí)，有學(xué)者建議我國(guó)未來(lái)民法典應(yīng)將法人區(qū)分為公法人和私法人。以上設(shè)想和建議，雖然現(xiàn)有尚未定型，但是它為我國(guó)高等學(xué)校公務(wù)法人地位的研究提供了新的思路和理論依據(jù)。

2．應(yīng)加強(qiáng)高等學(xué)校公務(wù)法人制度的研究。公務(wù)法人制度最大的優(yōu)越性在于，它賦予能為公務(wù)法人的組織以公法上的獨(dú)立人格，使其能獨(dú)立地在法律規(guī)定的范圍內(nèi)執(zhí)行法律賦予的公務(wù)。具體到高等學(xué)校來(lái)說(shuō)，高等學(xué)校作為公務(wù)法人至少具有以下特點(diǎn)：一是應(yīng)具有的獨(dú)立的人格，這種獨(dú)立性不僅表現(xiàn)在民法上，在公法領(lǐng)域也有實(shí)際的意義。這種公法人應(yīng)遵循公法上的法律原則，以保證公立高等教育的公共性和公平性，避免有悖于公立學(xué)校性質(zhì)的市場(chǎng)化行為進(jìn)入。二是應(yīng)有獨(dú)立的權(quán)利能力、行為能力和責(zé)任能力，高等學(xué)校作為公務(wù)法人，將獨(dú)立于設(shè)立它的政府，能依法自主辦學(xué)。但由于公務(wù)法人的行為性質(zhì)是替國(guó)家執(zhí)行公務(wù)，因而必須接受國(guó)家和社會(huì)的監(jiān)督，其行為具有可訴性。三是高等學(xué)校與政府的關(guān)系，將不再是上下級(jí)的隸屬關(guān)系，而是兩個(gè)公法人之間的關(guān)系，它們之間的相互監(jiān)督不以行政的手段來(lái)解決，而只能依法解決。

責(zé)任編輯 宋敬華

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請(qǐng)以PDF格式閱讀原文。