建立農村社會保障制度問題研究

[摘要]隨著我國農村市場經濟的發展，建立完善的農村社會保障制度已成為當前各級政府所面臨的一項重大課題。因為農村社會保障制度是促進農業現代化、實現農業第二個飛躍、構建和諧社會的基本條件；是調節收入分配、縮小貧富差距、保障低收入者的基本生活及緩解社會矛盾的重要手段；也是發展農村經濟亟待解決的關鍵問題。我們必須立足中國國情實際，確立適合農村經濟形式的社會保障模式，從建立農村最低生活保障制度、農村醫療保障制度和農村養老保險制度等方面，逐步完善我國農村社會保障體系。

[關鍵詞]農村社會保障；制度建立；問題研究

[中圖分類號]F840．684[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2006)05—0078—02

社會保障制度，是一個國家或社區為改善和提高其成員的物質和精神生活水平而提供的社會服務及其措施。社會保障水平及其模式，受國家的經濟制度和水平情況的制約。由于我國長期處于社會主義初級階段的基本國情，社會保障體現出一種集權化、福利化特征，未能適應市場經濟條件下均衡社會保障，維護社會穩定的客觀要求。我國現代社會保障制度剛剛開始建立，特別是農村，經濟基礎還難以適應。因此，如何推動農村社會保障工作，是各級政府所面臨的一個難題。

一、總攬全局，總結經驗，全面了解我國農村社會保障的發展歷程

(一)計劃經濟時期的集權化保障。解放初期，我國第一部憲法中確定了社會救災救濟、勞動保險等基本的社會保障制度。從1958年以后，農村在人民公社建立了敬老院、“五保”供養、合作醫療、赤腳醫生等簡易的社會保障組織。但二元化的經濟結構導致了城鄉社會保障差距十分懸殊。農村絕大多數農民基本處于國家的社會保障體系之外，城鎮居民具有的就業、醫療、住房、退休金等福利措施農民均無權享受。正是由于城鄉福利制度的差別，已經嚴重限制了農村城市化進程。缺乏社會保障的農民只能采取“養兒防老”的措施。農村人口問題，已經成為我國實現現代化的瓶頸。建立農村社會保障制度，有利于使“城”“鄉”的身份趨于模糊，縮小并最終消滅城鄉差別。

(二)過渡經濟時期的分權化保障。我國的經濟體制第一輪改革，以地方政府主導型為主，表現為中央的“放權讓利”，地方政府、企業、集體、家庭，特別是新興經濟主體，更多地分享了經濟增長的份額。家庭經營制度，實際上已成為農民生活保障的主要形式。這一時期的農村社會保障制度，主要是農村扶貧制度的建設，而且強調開發式扶貧、生產性救濟，充分體現了“效率優先、兼顧公平”的分配原則。通過經濟的增長，我國基本上成功地解決了農村絕對貧困問題。

進入90年代以來，建立現代社會保障制度已成為完善社會主義市場經濟體制的重要課題。在這一時期，社會保障已進入制度化階段。從“治理整頓”開始，到“分稅制”“費改稅”等對分配格局的調整，以至政府一系列加強宏觀調控的措施，均表明以中央政府主導的第二輪改革已經拉開序幕。同時，國有企業改革引起的下崗問題和國家機構改革引起的分流問題，也迫切需要社會保障這張保護網。因此，建立符合市場經濟發展需要的規范的社會保障制度，是改革和發展的迫切需要。

二、與時俱進，積極探索，確定適合農村經濟形勢的社會保障模式

(一)開辟新稅源解決農村社會保障資金缺乏問題。國外社會保障資金，主要來源于稅收。而我國目前實行的以“個人交納為主”的所謂農村社會保障制度，還不具有“社會”性質。以商業保險方式運作社會保險，超越了社會經濟發展的階段。所以，民政部門的社會保障往往被農業部門認為是增加農民負擔的措施，其制度成本十分高昂，這也是農村社會養老保險和農村合作醫療保險工作難以開展的根本原因。如何籌措農村社會保障資金，是其成功與否的關鍵。對此，國家應該開征或完善稅收制度。

(二)調整扶貧資金的使用方向。我國農村開發式扶貧，已經取得了顯著的成績。然而，由于目前農村絕對貧困人口的數量與分布已經明顯縮小，扶貧工作的組織和投資效率也明顯降低，國家每年投入巨額扶貧資金而農村絕對貧困人口受益十分微薄。從2000年農民基本解決溫飽問題后，農村扶貧資金的使用方向應該進行必要的調整。扶貧資金的使用，一是集中化，二是多元化，三是市場化。

(三)提高農村社會保障機構的組織和制度效率。社會保障資金的安全、增值和高效，要求社會保障機構必須廉潔和高效。目前，農村居民對有關保障部門的信任感和預付保證金回報的預期值均不高。這也是農村合作醫療和養老保險工作難以開展的重要原因。應該建立健全各項管理規章制度，加強行政審計和民意監督。合作醫療和養老保險，應該建立家庭或個人賬戶。

(四)農村社會保障應該依據社會群體分類逐步推進。農村社會保障，首先應從被雇傭階層開始，當個體經營者比例降到一定程度后，再普遍保障。所以，農村社會保障，特別是社會養老保險、退休金制度等，應該優先開展鄉鎮企業職工、定職村干部、民辦教師等職業保險。國家應該在《勞動法》和《社會保障法》等法規中制定保護農民工權利的法規條款，使他們享受必要的社會保障和福利。

(五)充分發揮家庭保障在近期農村居民生活中的主體保障作用。提高家庭保障水平，必須依靠增加農民收入水平、減輕農民負擔和加強非正式約束三管齊下。增加農民收入，應該注重轉移農村剩余勞動力，提高農業生產率和調整農村產業結構，提高農業生產率和調整農村產業結構，提高農產品品質。社會保障，應該是家庭保障的補充，而不能削弱家庭保障。加重農民隱性負擔，將會削弱家庭保障功能，再加上我們行政效率目前較低，反而會耗散掉許多資源。

(六)土地政策必須具備兼顧公平與效率的靈活性。我國農村聯產承包改革普遍堅持了土地福利性均分的原則，把土地作為保障農民基本生活需要的手段。改革20年來，我國農村土地政策較為成功地兼顧了公平與效率的原則。首先，必須堅持農村家庭經營制度。這是保持農村土地分配福利性質的需要。其次，抑制鄉村權勢階層假借“雙田制”解決人口變動后的土地福利問題，強化集體所有制的意圖。再次，停止“四荒地”拍賣，由政府征用農村社區中集中連片的“四荒地”進行吊莊移民開發，將稀缺的土地資源用來作為社會保障的重要手段，避免土地分配的兩極分化問題。

(七)強化農村醫療保險制度。針對國家農村的實際，應構建多層次農村醫療保障制度。其由三個方面構成，即醫療救助、合作醫療和醫療保險。政府應將合作醫療作為主體來推動，并將醫療救助納入合作醫療。醫療保險，則針對部分人群實行。國務院2003年1月出臺了《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，在農村合作醫療的籌資、管理體制、補償模式、監督機制等方面進行了不同程度的創新和突破。

三、重點突破，穩步推進，建立完善的農村社會保障體系

(一)建立農村最低生活保障制度。參照城市居民最低生活保障制度，在農村，應該為以下各類人群提供基本社會保障：一是失去工作能力、無收入、無收入來源、也無家庭依靠的老年人、殘疾人、未成年人。二是生活在“貧困線”或最低生活標準以下的個人或家庭。這是對貧困人口的基本生存給予的一種保障。最低生活保障制度，是全面解決我國農村溫飽問題的有效制度。目前，國家尚未出臺針對農村最低生活保障制度的具體指導意見。在實施方面，建議在總結試點地區經驗和教訓的基礎上，第一，盡快制定覆蓋全國農村的最低生活保障制度的實施管理辦法，由民政系統專項安排，同時由扶貧辦和其他相關部門進行配合；第二，確定縣級政府為實施農村“低?！敝贫鹊闹饕芾韺?，同時對建立農村低保制度所需資金進行專項轉移支付，確保資金來源的穩定性，加強對資金的管理和監督；第三，中央按各省(市、自治區)農村貧困人口和農村低保線與實際收入缺口，向省撥付農村低保資金，再由各省根據自己的財力及實際情況制定各自的農村低保線以及具體的實施方案。

(二)建立農村醫療保障制度。明確新型農村合作醫療制度，是由政府組織、引導和支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。它有以下特點：一是強調自住性與互助性，并堅持農民自愿參加的原則；二是強調政府的資金扶持和引導；三是強調主要“保大”適當“保小”的方針；四是強調一般以縣為統籌單位，以提高互助共濟能力；五是強調起步階段政府的組織、引導和監管。具體的創新和發展有以下幾個方面：一是明確規定，中央財政對中西部地區除市區以外的參加合作醫療的農民每年按人均10元給予補助。二是對農民的大額醫藥費用或住院醫藥費進行補助，使保障水平明顯提高。三是提高統籌層次。四是賦予農民知情權和監管權，提高制度的公開、公平、公正性。五是由政府負責和指導建立組織協調機構、經辦機構和監督管理機構，加強領導、管理和監督。六是建立醫療救助制度。通過民政和扶貧部門資助貧困農民參加合作醫療。為了搞好試點工作，應做好以下工作：一是認真開展基層調查，重點摸清本地區農民疾病發生狀況和醫藥費用情況、醫療衛生機構服務狀況、藥品購銷運營情況、農民參加的意愿和能力等，這是制定方案的基礎。二是要有切實可行和科學規范的資金籌集、使用、管理辦法。三是要科學制定起付線、封頂線和報銷比例的具體規定，既要防止因為報銷標準收得過緊造成資金沉淀，也要防止因為放得過松發生透支。試點起步階段，務必做到“以收定支，略有結余”。四要建立統籌基金和家庭賬戶。五是要合理設置經辦機構，進行科學規范管理。六要建立醫療救助基金，對農村“五?！睉艉拓毨Ъ彝ソo予一定的醫療費用補助，資助他們參加合作醫療，把合作醫療扶貧納入扶貧規劃。

(三)建立農村養老保險制度。如何建立農村養老保險制度，我們的建議是：

一要確立合理的參保范圍。將農村地區縣與轄區小城鎮統一起來，制度建立初期，參保范圍為小城鎮和農村有條件的地方，即經濟較發達地區以及山區的富裕村和城鄉結合部等，再逐步向農村其他地區推進。參保對象為16—55歲的居民。制度建立初期有條件的人群包括進城務工經商農民、小城鎮農轉非人員、被征地農民、鄉鎮企業從業人員、農村個體戶、專業戶、農村計劃生育對象以及有穩定收入的農民等，再逐步向廣大農民推進。

二要采取有效籌資模式。具體的模式應選擇“待遇確定型”與“繳費確定型”相結合的混合模式。繳費期，國家補貼、單位繳費(或集體補助)和個人繳費均計入個人繳費賬戶。基本養老金，包括基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分。個人繳費賬戶存儲額分為兩部分：一部分進入基礎養老金專戶，另一部分進入個人養老金專戶。到領取期，個人繳費賬戶存儲達到規定的積累總額，并劃入基礎養老金專戶，即可享受基礎養老金；個人繳費賬戶存儲額劃轉基礎養老金規定積累總額后，余下部分進入個人賬戶養老金專戶，并按年金形式發放個人賬戶養老金。

三要與原“農?！狈桨赶嚆暯印Ｒ寻础稗r保”原方案參保且已開始領取養老金的，仍按原方案執行；已按“農保”原方案參保未領取養老金的，但屬于尚未具備條件的地方和群體，暫維持不變，待條件成熟后再過渡到新方案；已按“農保”原方案參保未領取養老金的，且屬于有條件的地方和群體，可以全部過渡到新方案。

四要與城鎮企業職工基本養老保險相銜接。農村從業人員亦工亦農在城鄉間頻繁流動時，可按照規定分別參加城鎮職工基本養老保險和農村社會養老保險，在流動中分別保留兩種保險關系，待參保對象達到領取年齡時，分別計算合并計發養老金。

[責任編輯：佳 忠]