完善行政執法體制的對策分析

[摘 要]推進行政管理體制改革是貫徹落實科學發展觀、完善社會主義市場經濟體制、建設社會主義法治國家的必然要求。行政執法體制的深化改革是當前的重點，如何建立權責明確、行為規范、監督有效，保障有力的執法體制，防止和糾正地方保護主義和部門本位主義，改革行政執法體制，相對集中行政處罰權，推進綜合執法試點，這是必須關注的重要領域。

[關鍵詞]行政執法體制；完善；依法行政；全面推進

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2006)05—0091—02

推進行政管理體制改革是貫徹落實科學發展觀、完善社會主義市場經濟體制、建設社會主義法治國家的必然要求。我國國家經濟社會發展到現在這個階段，政府自身建設已成為各種矛盾的匯集點，行政管理體制改革已成為各項管理體制的關鍵，新一屆中央、新一屆政府提出了科學發展觀，建設和諧社會，提出了建設社會主義新農村，建設創新型國家，這些正確的理念、口號的落實關鍵要靠行政管理體制改革來解決，要求政府轉變職能和行政觀念，改革行政執法體制和方法，推進依法行政，提高自身的執行力。在此，筆者就完善行政執法體制，全面推進依法行政進程談幾點粗淺的認識，以饗讀者。

一、當前行政執法體制改革的核心內容

第一、建立健全行政執法主體資格制度。要嚴格按照有關法律、法規和規章的規定，對行政執法主體資格，特別是事業單位執法主體資格進行認定，對于不合法的執法主體，要堅決予以取消。行政執法是一項專業性較強的工作，要求執法人員必須熟練掌握有關法律知識和相關知識。因此，要實行行政執法人員資格制度。從事行政執法工作，必須要通過有關的考試或者考核，持證上崗。

第二、推進綜合執法，逐步實現同一級政府行政執法權相對集中。行政處罰法第16條確立了相對集中行政處罰權制度。避免出現執法職能重疊、交叉現象，導致執法人員無所適從，“一事不再罰原則”流于形式

第三、減少行政執法層次，適當下移執法重心。徹底解決多層執法問題，首先必須減少執法層次。實行相對集中行政處罰權之后，有些城市撤銷了市、區兩級城市管理局，實行一級執法。有些市政府下設城市管理行政執法局，各區設分局，對外以市執法局的名義行使行政處罰權。其次，應當逐漸明確各級行政機關的執法權限劃分，從制度上消除上下級行政機關執法重疊交叉的現象。對與人民群眾日常生活、生產直接相關的行政執法活動，應當主要由市、縣兩級行政執法機關實施。

第四，完善行政執法機關的內部監督制約機制。對行政執法活動的監督，主要應當通過人民群眾監督、新聞監督等方式進行。但是，作為一種內部糾錯方式，行政執法機關內部監督機制的作用也不容忽視。行政執法案卷評查制度就是一種很好的方式。這一制度要求執法機關和執法人員要對執法活動作出記錄，并將記錄結果整理歸檔。這一制度可以使監督工作在實實在在的執法活動基礎之上進行，避免流于形式。

二、當前行政執法體制的缺陷制約著依法行政的進程

依法行政在很大程度上對深化行政管理體制改革具有決定性的影響，是依法治國的必然要求和核心所在。依法行政推行了二十多年的時間，取得了令人矚目的成績，但仍還存在許多不盡人意之處和亟待解決的問題，尤其在行政執法體制方面。

(一)三種行政執法“怪”現象

一是“應付性”執法。平時對自己管轄范圍內的問題睜一只眼閉一只眼，不想為、不作為。遇到上級部署的專項執法檢查，隨機應付，名日拉網式、地毯式檢查，往往遺漏了許多應當及時解決的問題。近年來的安全大檢查，一波又一波，要求不可謂不嚴，但檢查過后，小煤窯透水、瓦斯爆炸等惡性事故接連不斷。這與檢查人員失職瀆職不無關系。有時執法就將許多問題積累下來，到了某些時刻(很難說什么時刻，比如不常見的領導要來視察、要搞一個公關性的活動或者老百姓已經罵娘的時候等等)，來一個大整治。合不合程序就管不了那么多了。自然，文明一些的做法是定一個“某某(如旅游、環保)執法年”，會議上宣布一下，提個醒。這就常常上演貓和老鼠的故事。

二是“多頭性”執法。政府職能部門幾乎都有自己的執法隊伍，去執行與自己部門相關的法律、法規、條例等。辦個企業，建個農貿市場，甚至擺個商攤，就必須應付不斷造訪的執法隊伍，老百姓戲稱為“七頂大蓋帽管著一頂破草帽”，感覺到政府里似乎是山頭林立，有些地方形成了一種慣性思維，哪方面的法執行不力，就加強相應部門的執法隊伍。市場經濟下政府看得見的手越來越多，造成部門打架，有好處的事爭著做，承擔義務的事忙著推。比如土地部門和城建部門對非法建筑、食品衛生部門和質量監督部門對食品等等。大家對相同的事情都有行政處罰權。這些領域里，“一事不再罰”原則形同虛設。承擔義務的時候，就分不清到底誰來承擔。

三是“變味性”執法。表現為：一方面在行政執法中，罰款本是一種手段，但在有些執法部門和執法人員那里卻成了終極目的。盡管中央三令五申，但在一些地方各種形式的亂收費、亂罰款，以罰代法、交罰款買“合法”的現象屢禁不止，把“罰款”作為執法產業，甚至出現了“罰態度”的怪現象；另一方面，一旦出現問題就禁止，草率、簡單解決。比如鞭炮爆炸事故后，就立即宣布退出鞭炮生產行業，對傳統產業“一禁了之”；一地網吧發生重大火災后，就迅速決定將所有網吧停業整頓3個月。這種做法有悖于行政執法程序，難免殃及無辜，很難從根本上解決問題。

總之，長期以來我國行政管理體制主要存在政府管得太多，同時該政府履行的職責并沒有履行；管理方式比較落后。注重單一單方面的管理，重管理輕負責，重事前審批，輕事后監督；政府組織機構及其權利配制不夠科學，機構臃腫，人浮于事；權利責任脫鉤。有權無責的覡象比較嚴重，還比較突出的存在權利與利益掛鉤，以權謀利的現象，這種趨利的體制使得權力沒有得到限制和運作不透明，往往產生腐敗，嚴重地阻礙了我國社會和經濟的進一步發展。

(二)行政執法體制中存在的缺陷分析。

行政執法體制是行政執法機關的機構設置，隸屬關系，權限劃分，組織管理形式等體系和制度組成的。行政執法體制方面的缺陷主要表現為執法人員往往是向領導負責，而不是向法律負責，不能把兩種負責統一起來，多頭領導，多方面都有權干預執法人員依法行政。機構林立，職權交叉問題使執法十分困難。突出表現在以下三方面：

一是行政執法機關設置混亂。既有政府部門，又有法律、法規授權的單位}既有固定的常設機構，又有臨時機構；既有行政機關，又有事業單位、企業或政企合一的單位行使執法權。

二是聯合行政執法機構的隨意性。在執法過程中不按法律規定的辦，超越權限，濫用權力的現象比較突出。如車站綜合管理辦公室，有些未經授權或委托就與執法部門聯合處罰，執法犯法。

三是行政執法領域政出多門、多頭領導。如在文化市場管理方面，文化市場只有一個，而管理部門卻很多，文化、廣電、新聞出版三個管理部門各自為政，公安、工商、衛生等部門又對文化市場齊抓共管，還有“掃黃辦”等非常設性機構統管文化市場。管理部門的多元化，必然導致管理的混亂。

這些缺陷嚴重制約著依法行政的進程，使得現階段依法行政不僅與國家法制建設的要求相距甚遠，而且與廣大人民群眾的期望值也有一定的差距。

三、完善行政執法體制，全面推進依法行政進程的對策思考

(一)完善行政立法，為行政執法提供科學依據。

1．加快立法步伐，改變執法依據不完備的狀況。一是要加快制定適應市場經濟發展需要的經濟、行政立法等方面的法律、法規，改變其執法依據不足的狀況；二是要改變實施細則滯后，法規不配套的狀況，加強立法解釋工作；三是要進一步完善行政執法體系本身的法律規范，加緊制定行政程序法，行政監督法和行政強制執行等方面的法律。

2．增強執法依據的科學性和可操作性。在立法中，對主體行為、行為后果、違法行為的處理，特別是對行政主體之間的職責權限的劃分要做到明確具體、可行，要處理好職責、權力與義務的關系，具體要處理好管理與處罰權的關系，處罰權與執行權的關系，執法權與協助義務之間的關系。

(二)健全行政執法體制，實現行政執法體制的法律化。

1．要有合理的、高效的機構設置。按照政府轉變職能的要求，裁減非常設機構，撤并職能多又重復或業務相近的部門和機構，具體明確管理權、處罰權、收費權、審批權、發證權等權限，減少和避免行政執法中的扯皮、爭議、推諉現象。

2．要堅持機構編制的統一管理。逐步建立健全機構編制的法規體系。對各級機關，各部門的地位，性質，工作任務，職責權限，內部機構作出明確具體規定，真正運用法律手段進行管理。

3．規范隸屬關系。明晰縱向的領導關系和指導關系，撤銷不合理的歸口管理，取消行政執法機關隸屬于黨務、事業、企業領導的體制，加強行政執法的協調工作。

(三)更新執法觀念、樹立正確執法思想。

必須高度重視和提高行政機關領導干部及執法人員的法律素質，推動他們知法、學法、懂法。行政執法領域中行政工作人員的法律意識是依法行政的關鍵所在，要明確行政權是法律賦予的，是人民給予的，必須在法律規定的范圍內進行，并依據法定程序行政，行政權力不允許濫用，必須接受法律的制約。對行政權力濫用造成的損害必須予以補償，同時，對違法行政行為的責任人要追究其法律責任。具體說來：一是整頓執法隊伍。加強執法隊伍的思想、政治素質教育，加強法律和業務素質教育，提高執法者的行政執法水平；二是公開辦事程序。程序公開是實現辦事公正、公平的重要條件；三是加強執法協調。這樣可避免部門與部門之間“依法打架”的現象；四是嚴格執法責任。執法責任人的執法目標要明確，責、權、利要統一；五是強化執法激勵。通過激勵先進，鞭策后進，不斷提高執法人員的執法水平和積極性。

(四)加大對行政執法主體的監督和管理。

行政執法監督是克服行政執法主體違法行為的重要保障措施。在我國行政執法領域中所出現的某些執法主體的違法現象，很大程度上與行政執法監督機制不健全或不能有效發揮監督作用有關。我國現行的監督機制，由于互相之間監督職能交叉不清，責任不明，使監督措施的落實難以實現。因此要加大對行政執法主體的監督和管理，具體來說；一是健全監督工作網絡。通過黨內監督、人大監督、新聞輿論監督和司法監督等全方位的工作監督網絡，置所有行政主體活動于監督之下，達到規范執法行為的目的；二是落實錯案追究制。依據現行法律法規，在理順行政執法主體關系，規范行政執法程序的基礎上，全面推行行政執法錯案責任追究制度，促進行政機關嚴格執法，減少和防止行政執法過錯，保證法律法規的正確貫徹執行；三是強化政府法制監督。主要是采取規范性文件備案、重大行政處罰備案、常規性的執法檢查、執法責任制和錯案追究制等手段強化政府法制監督。

21世紀應該是一個政府守信的世紀，因此，要不斷改革行政執法體制，全面推進依法行政進程，這需要轉變行政觀念，也需要制度建設的保障，更需要法規范的有效運行。

[責任編輯：金風平]

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