論依法行政及其基本原則

[摘要]依法行政是政府正確行使權(quán)力的基本準(zhǔn)則。由于各方面因素的影響，在實行依法行政的過程中會出現(xiàn)很多偏差。因此明確并堅持依法行政的基本原則，即是保障依法行政的合法性、合理性及有效性的重要內(nèi)容，進(jìn)而也是建設(shè)法治國家的重要基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]依法行政；基本原則；法治國家

[中圖分類號]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1009—2234(2006)05—0089—02

一、我國依法行政的內(nèi)涵及歷程

依法行政是指公共行政主體依照法律的規(guī)定實施行政權(quán)力，推行公共政策、實施行政管理。它作為法律與行政二元的關(guān)系，是與法律具有同樣的歷史的。自從人類社會上產(chǎn)生了國家，并通過使用國家機器，以及代表國家意志的法律對社會進(jìn)行控制時起，如何處理法律與行政的關(guān)系便成為協(xié)調(diào)整個社會和諧運作的重要課題。而依法行政即是其中的一種類型。它萌芽于古希臘羅馬，在中世紀(jì)歐洲自治城市中的非專制獨裁的國家政權(quán)中得到發(fā)展。資產(chǎn)階級革命之后，主要資本主義國家已經(jīng)采納依法行政原則作為主要的治理協(xié)調(diào)手段，并奉行至今。十月革命以后，社會主義國家同樣采納依法行政。盡管其中有很多曲折和反復(fù)，但總的來說，大部分先后走上了依法行政的道路。

新中國依法行政的沿革也經(jīng)歷了數(shù)個階段，嚴(yán)格意義上講，這條法制之路是從1978年黨的十一屆三中全會的召開而開始的。可以分為如下幾個階段：第一階段，1978年底黨的十一屆三中全會召開，極大的推動了我國社會主義法制建設(shè)的發(fā)展。彭真同志在1984年提出，國家管理“要從依政策辦事逐步過渡到不僅依靠政策，還要建立、健全法制，依法辦事”，這就是依法行政的開端。從1978年到1989年，這一階段主要著重于行政效率的提高，大量填補社會主義立法空白。這一階段對依法行政的認(rèn)識是比較片面的。當(dāng)時由于文革動亂初定，整個國家、社會急需步入正軌，因此可以理解，當(dāng)時的依法行政僅僅是指需要借助于法律建立一個穩(wěn)定的秩序，使社會的運作逐步恢復(fù)過來。第二階段，以《行政訴訟法》的頒布為標(biāo)志。《行政訴訟法》以保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使為其宗旨，表明了我國對依法行政的重視，對公民、法人和其他社會組織合法權(quán)益的重視、對行政機關(guān)正確合理行使行政職權(quán)的重視。從此以后，《行政處罰法》、《行政復(fù)議條例》、《國家賠償法》等相關(guān)法律、法規(guī)的出臺，使得行政管理，行政執(zhí)法在依法行政方面有所改觀。但是不可否認(rèn)的是，從1989到1996年這一段時間內(nèi)，我國的法治建設(shè)仍然有一定的不完善之處。第三階段，從1996年至今，我國的依法行政開始注重建立、健全依法行政機制，依法行政越來越被視為依法治國的重點、核心和關(guān)鍵。1996年3月的八屆全國人大四次會議，正式將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略的確立，1997年9月黨的十五大報告和1999年3月九屆全國人大二次會議通過憲法修正案正式使用“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的表述。2004年國務(wù)院頒布了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，充分顯示了對依法行政的決心和緊迫。凡此種種無一表明了我國的依法行政正在走上一條合理化，合法化發(fā)展的路子并穩(wěn)步前進(jìn)。

二、我國依法行政的原則

依法行政是政府正確行使權(quán)力的基本準(zhǔn)則。由于各方面因素的影響，在實行依法行政的過程中會出現(xiàn)很多偏差。因此明確并堅持依法行政的基本原則，即是保障依法行政的合法性、合理性及有效性的重要內(nèi)容，進(jìn)而也是建設(shè)法治國家的重要基礎(chǔ)。

(一)法律優(yōu)先原則

法律優(yōu)先原則又稱為法律優(yōu)位原則。法律規(guī)范具有效力上的位階層次的，從外部來說，法律在效力上高于任何其他法律規(guī)范，而從內(nèi)部來說，法律優(yōu)先是指上一層位的法律規(guī)范的效力，高于下一層位的法律規(guī)范。法律優(yōu)先包括下列兩層含義：在已有法律規(guī)定的情況下，任何其他法律規(guī)范，如行政法律、地方性法規(guī)和規(guī)章不得與其相抵觸。凡上一位階的法律規(guī)范已經(jīng)有明確規(guī)定的，下一位階的法律規(guī)范不得與其相抵觸；在法律尚未作出規(guī)定時，其他法律規(guī)范對某一事項已作出規(guī)定，其他法律規(guī)范必須服從法律。同樣，當(dāng)上一位階的法律規(guī)范未對某事項作出規(guī)定時，下一位階的法律規(guī)范可以作出相應(yīng)規(guī)定，當(dāng)上一位階的法律規(guī)范予以規(guī)定時，下一位階的法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)服從。

法律優(yōu)先原則的目的在于防止行政機關(guān)實施行政行為時違背法律，而要達(dá)到這一目的，首先必須嚴(yán)格確立法律規(guī)范之間的等級，也就是法律規(guī)范之間的位階；其次法律規(guī)范本身必須具體明確。這就是法律優(yōu)先原則的兩個基本前提。由于法律優(yōu)先原則的根本目的就是要禁止違法的行政行為，所以法律優(yōu)先原則無論是就其行為不得違法的內(nèi)容，還是其無條件地適用于所有行政行為的要求，都比較容易理解。

(二)法律保留原則

所謂法律保留原則，簡而言之就是指行政行為必須有法律的依據(jù)，也即行政機關(guān)只有在法律有明確規(guī)定的情況下才能作出積極的行政行為，否則就構(gòu)成違法。凡屬憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項，則必須由法律規(guī)定，或者必須在有法律明確的授權(quán)下，行政機關(guān)才可以在其所制定的行政規(guī)范中作出相應(yīng)規(guī)定。法律保留原則保證了立法機關(guān)對國家政策方向的絕對控制權(quán)，保證了國家的健康發(fā)展和人民的合法權(quán)利。

與法律優(yōu)先原則相比，二者都是作為依法行政原則的基本要求，為各國(地區(qū))的法律所明確規(guī)定，但實際上更能體現(xiàn)依法行政本質(zhì)要求的是法律保留原則。因為法律優(yōu)先原則只是消極地要求行政機關(guān)的行政行為不得與法律相沖突，當(dāng)法律對某個事項未作具體規(guī)定時，法律優(yōu)先原則就顯得無能為力。所以這種奉行法律的規(guī)則，在法治國家除了行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守外，其他任何主體例如民事主體也都應(yīng)當(dāng)奉行。從這個意義上來說，法律優(yōu)先原則不僅是依法行政的基本原則，而且也應(yīng)當(dāng)是其他部門法的基本原則。如果說法律優(yōu)先原則只是要求行政機關(guān)與公民平等守法的基本準(zhǔn)則，那么，法律保留原則則是在深層次約束行政機關(guān)的本質(zhì)性要求，因而成為依法行政的特有基本原則。法律保留原則使行政權(quán)受到法律的有效控制，使得行政權(quán)的運行置于法律的框架內(nèi)得以考量，使之不僅具備可行性，又具備了可控性。但是法律保留原則與法律優(yōu)先原則相比，無論在內(nèi)容的豐富性上還是在要求的復(fù)雜性上都更加值得探討。

(三)職權(quán)法定原則

行政機關(guān)的職權(quán)，在我國主要是指中央政府及其所屬部門和地方各級政府及縣級以上地方政府所屬部門的職權(quán)，必須有法律規(guī)定或授予，否則，其權(quán)力來源就沒有法律依據(jù)。因為行政機關(guān)的職權(quán)并不是行政機關(guān)所固有的，而是經(jīng)人民或代表人民意志的機關(guān)通過法律授予的；沒有法律的授予，行政機關(guān)不可能具有行政權(quán)，也不可能行使政權(quán)，這與公民的權(quán)利不同，公民的權(quán)利是公民本身所固有的。從法律的角度說，公民的權(quán)利是只有法律禁止的，公民才不得為之，法律沒有禁止的，公民皆可為之。行政機關(guān)的職權(quán)則不同，對行政機關(guān)來說，法律禁止的當(dāng)然更不得為之，凡法律沒有授權(quán)的，行政機關(guān)也不得為之，否則就是超越職權(quán)。行政機關(guān)的職權(quán)法定，一般有兩種情況：一是行政機關(guān)組織法規(guī)定的職權(quán)，由組織法分配或劃定了行政機關(guān)與其他國家機關(guān)之間的職權(quán)范圍；二是單行的法律規(guī)定了哪些方面的事項由何行政機關(guān)或組織管轄，如我國《行政處罰法》中規(guī)定實施行政處罰的行政機關(guān)必須是“有行政處罰權(quán)”的行政機關(guān)。職權(quán)法定原則可以說是法律保留原則的補充。比之于法律保留原則，職權(quán)法定原則更為直白，在我國也更具現(xiàn)實意義。

(四)依據(jù)法律原則

行政機關(guān)的行為必須有法律依據(jù)，主要指行政機關(guān)的具體行政行為，尤其是影響公民基本權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為，必須有法律依據(jù)，這是依法行政的主要內(nèi)容。依據(jù)法律原則與行政機關(guān)的自由裁量權(quán)并不矛盾，自由裁量指的是在法律規(guī)定有一定范圍的情況下，行政機關(guān)可以在此范圍內(nèi)作出選擇，這仍然是依據(jù)法律的一種形式。總而言之，自由裁量權(quán)不可以脫離法律，不可以離開法律的約束。

(五)合理行政原則

法治政府是有限政府，其對社會的控制不再是計劃經(jīng)濟(jì)時代的模式，而是在法律、法規(guī)的范圍內(nèi)的有限行使。同時，法治政府是個以人為本的政府，是個講求誠信、平等與可監(jiān)督的政府。依法行政必須堅持這些作為法治政府的基本要求的原則，合法行政，合理行政，并追求可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

近年來我國一再強調(diào)依法行政，建設(shè)法治國家。其中的一個重要內(nèi)容便是落實貫徹合理行政的理念。然而盡管我們制定了大量的維護(hù)社會秩序，保證市場監(jiān)管，保證公共利益的法律，但很多都被束之高閣，難以得到有效執(zhí)行。同樣，在現(xiàn)在的執(zhí)法過程中仍然存在著許多不合理、不和諧的地方。這些問題對于依法行政都是很大的隱患與阻礙作用。因此，我們必須保證我們執(zhí)法隊伍中的黨員嚴(yán)格按照黨的路線方針辦事之外，最重要的一個方面，就是黨應(yīng)當(dāng)在具體的執(zhí)法活動中保證執(zhí)法機關(guān)獨立公正地行使執(zhí)法權(quán)力，不要過多去干預(yù)，不要以黨代政。而執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法過程中，同樣要考慮到現(xiàn)實因素，因地因事制宜，在法律所規(guī)定的自由裁量之內(nèi)，盡可能地合理執(zhí)法，保障和諧社會的順行。

[責(zé)任編輯：金風(fēng)平]

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