完善我國科技政策之三策

改革開放近３０年來，我國科技政策走過了一條不平凡的道路，取得了有目共睹的效果。２００４年，我國科技人員發(fā)表的、被ＳＣＩ收錄的論文總數(shù)已經(jīng)躍升至世界第５位，首次超過了法國。１９９５－２００４年１０年間我國論文被引總頻次的世界排序處于第１４位，比上一年公布的１０年統(tǒng)計結(jié)果上升了４位。據(jù)世界知識產(chǎn)權(quán)組織的統(tǒng)計，我國科技人員１９９５年利用《專利合作條約》提交的國際專利申請量只有區(qū)區(qū)１０３件，２００４年躍升至１７０５件，處于世界第１４位。全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)給科技界提出了更高的要求和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為了充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力，科技政策界亟需總結(jié)以往的成功經(jīng)驗，正視教訓(xùn)，進(jìn)一步完善科技政策，給科技人員搭建一個一展身手的大舞臺。這里，不求全面，謹(jǐn)就如何完善我國的科技政策提出三點(diǎn)建議。

科學(xué)技術(shù)既是第一生產(chǎn)力，又是第一精神力和第一文化力，是關(guān)系到人民福祉和精神文明建設(shè)的大事。因此，在科技政策制定過程中，吸收更多的科技事業(yè)利益相關(guān)者的參與，聽取他們的需求和呼聲，將會大大有利于選準(zhǔn)科技發(fā)展重點(diǎn)，大大有利于科技成果轉(zhuǎn)化，大大有利于使支持科技發(fā)展的輿論處于主導(dǎo)地位。尤其是，既然企業(yè)應(yīng)該成為技術(shù)創(chuàng)新的主體，企業(yè)又是吸納科技成果的主體，那么，在設(shè)計科技政策時聽取企業(yè)界的意見就至關(guān)重要。在這方面，發(fā)達(dá)國家的一些認(rèn)識和做法值得我們關(guān)注。

一些發(fā)達(dá)國家在制定國家創(chuàng)新戰(zhàn)略和科技政策時，總是積極吸納產(chǎn)業(yè)界人士參與其中，并注重傾聽和采納他們的意見和建議。具體做法主要有以下三種：

提高科技政策制定過程的公眾參與性

１．直接將產(chǎn)業(yè)界人士吸納進(jìn)最高科技決策機(jī)構(gòu)，參與大政方針的制定。日本重視吸收一些資深企業(yè)家進(jìn)入政府最高科技決策機(jī)構(gòu)——綜合科學(xué)技術(shù)會議。綜合科學(xué)技術(shù)會議由首相任主席，內(nèi)閣大臣、著名學(xué)者和資深企業(yè)家為成員。該機(jī)構(gòu)依據(jù)《科學(xué)技術(shù)基本法》和《科學(xué)技術(shù)基本計劃》，制定日本科學(xué)技術(shù)發(fā)展的基本政策，分配政府科技預(yù)算等相關(guān)資源，并對大型國家研發(fā)項目進(jìn)行評價。

２．吸收產(chǎn)業(yè)界人士進(jìn)入政府最高科技政策咨詢機(jī)構(gòu)，在決策時充分聽取產(chǎn)業(yè)界的意見和建議。始建于１９９０年的美國總統(tǒng)科技顧問委員會就是這樣的一個機(jī)構(gòu)。該委員會負(fù)責(zé)就科技政策的有關(guān)問題向總統(tǒng)提供咨詢意見。其成員全部由總統(tǒng)任命，除了委員會主席由白宮科技政策辦公室主任兼任外，其余成員全部來自產(chǎn)業(yè)界、教育界和非政府組織?，F(xiàn)任總統(tǒng)小布什的科技顧問委員會由２４人組成，其中企業(yè)界１１人，幾乎占了委員會的“半邊天”?？偨y(tǒng)科技顧問委員會除向總統(tǒng)提供科技戰(zhàn)略和科技政策方面的咨詢意見外，也是私營企業(yè)與美國政府中科技事務(wù)最高決策機(jī)構(gòu)——國家科技委員會——溝通的渠道。這就保證了在聯(lián)邦政府制定科技戰(zhàn)略和科技政策的過程中能充分聽取私營企業(yè)的意見和建議，避免了“政府官員、管理人員和科學(xué)家在一個共同體”中做決策而拋開企業(yè)界的弊病。

借鑒美國的經(jīng)驗，１９９６年加拿大也成立了總理科學(xué)技術(shù)顧問委員會。該委員會由工業(yè)部長兼任主席，科技國務(wù)部長兼任副主席，來自大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)的著名科學(xué)家、企業(yè)家為成員（共１０人）。該委員會負(fù)責(zé)向總理提供有關(guān)加拿大科技目標(biāo)、政策及科技促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專家建議。在該委員會的５項具體任務(wù)中，有３項與發(fā)展國家創(chuàng)新能力有關(guān)：一是對發(fā)展知識經(jīng)濟(jì)提供建議并幫助確定必要的調(diào)整；二是對加拿大如何增加知識經(jīng)濟(jì)所需的大量高素質(zhì)專業(yè)人員提供建議；三是對政府部門與工業(yè)企業(yè)如何密切合作將高新技術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌霎a(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)或服務(wù)提供建議。

３．在重大創(chuàng)新戰(zhàn)略出臺以前充分咨詢產(chǎn)業(yè)界的意見和建議。２００１年初，澳大利亞政府發(fā)布了至今仍在實施的《澳大利亞創(chuàng)新行動計劃》。在該計劃出臺前，為了統(tǒng)一認(rèn)識、明確方向、確定戰(zhàn)略，澳大利亞政府于２０００年２月召開了全國技術(shù)創(chuàng)新大會，與會代表除了來自各級政府、科研機(jī)構(gòu)和大學(xué)，還有大中小企業(yè)的負(fù)責(zé)人和青年企業(yè)家。大會的目的是以研討的形式使技術(shù)創(chuàng)新的三大主體——政府、科研單位、企業(yè)界有機(jī)會坐在一起，共同為未來的技術(shù)創(chuàng)新工作確定相關(guān)戰(zhàn)略和政策，引導(dǎo)全國走上技術(shù)創(chuàng)新之路。此次大會在澳大利亞產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，成為澳大利亞政府、學(xué)術(shù)界和企業(yè)界共同開展技術(shù)創(chuàng)新活動的重要里程碑。

英國在制定創(chuàng)新戰(zhàn)略的過程中也一直注重咨詢產(chǎn)業(yè)界的意見。例如，在制定《英國１０年（２００４－２０１４）科學(xué)與創(chuàng)新投入框架》時，從２００４年１至６月，英國貿(mào)工部、財政部、教育與技能部等三個部門的部長和有關(guān)官員與著名企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)舉行多次咨詢會議，聽取他們的意見和建議。另外，在該戰(zhàn)略出臺之前，英國政府還專門留出３個月時間在網(wǎng)站上發(fā)布文件的征求意見稿，并提出了諸多問題，請各界給予回答。在３個月中，科學(xué)界、教育界、產(chǎn)業(yè)界、慈善機(jī)構(gòu)和地區(qū)發(fā)展機(jī)構(gòu)等共２００多個相關(guān)單位對征求意見稿提出了有價值的意見和建議。

在我國，科技創(chuàng)新戰(zhàn)略、科技發(fā)展規(guī)劃和科技政策的制定過程，迄今仍然主要只涉及主管科技的政府部門和科技界，盡管有時也征求企業(yè)界的意見，但征求對象多是大型國有企業(yè)，其它類型的企業(yè)涉及較少。而且，即使對大型國有企業(yè)的意見也往往缺乏足夠的重視。以往在科技政策和戰(zhàn)略實施中之所以時有不到位的情況，除了政策目標(biāo)不夠明確、內(nèi)容不夠具體等原因，也和制定過程缺乏公開性和相關(guān)各方的廣泛參與有一定的關(guān)系，這也是我國政府科技政策今后應(yīng)改善的一個重點(diǎn)。目前，我國正在建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)，多種所有制并存，特別是民營企業(yè)、外資企業(yè)在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中占有重要地位。今后，不但要使大型國有企業(yè)在科技政策制定過程中發(fā)揮積極作用，也要使蓬勃發(fā)展的高技術(shù)民營企業(yè)在科技政策，尤其是自主創(chuàng)新戰(zhàn)略制定過程中發(fā)揮重要作用。在確保國家安全的前提下，有時甚至不妨與外資高技術(shù)企業(yè)互動一下。另外，我國的產(chǎn)業(yè)界還缺乏直接向國家最高科技決策機(jī)構(gòu)提出意見和建議的渠道，更難以直接參與決策，這也是一個遺憾。也許，學(xué)習(xí)美、加的做法，組建能協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行科技重大決策的高層次科技咨詢機(jī)構(gòu)是一個不錯的選擇。當(dāng)今科技發(fā)展的速度和復(fù)雜性決定了我們必須集中全民的智慧和經(jīng)驗，才能與時俱進(jìn)地做出正確而及時的科技決策?？上驳氖?，現(xiàn)在情況已經(jīng)發(fā)生了一些變化，這次制定中長期科學(xué)發(fā)展規(guī)劃，就專門設(shè)計了公眾參與的環(huán)節(jié)，并在網(wǎng)上公開征求各界對中長期規(guī)劃的意見和建議。

加強(qiáng)對科技政策實施效果的評估

多年來，我們習(xí)慣于對各項科技工作進(jìn)行總結(jié)，而不習(xí)慣于規(guī)范化的評估。已有的科技評估機(jī)構(gòu)重在評估研發(fā)項目，而比較缺乏評估政策實施效果的能力和經(jīng)驗。這樣，就不易做到與時俱進(jìn)，對以往制定的科技政策不失時機(jī)地進(jìn)行調(diào)整。同樣，發(fā)達(dá)國家在這方面也有一些經(jīng)驗可供我們借鑒。

美國聯(lián)邦政府在將促進(jìn)研究開發(fā)投資的稅收優(yōu)惠措施永久化之前，進(jìn)行了很多調(diào)研。例如，國會審計總署（ＧＡＯ）于２０世紀(jì)９０年代就這項政策的實施效果組織了調(diào)查訪問。ＧＡＯ的思路是這樣的：實施稅收優(yōu)惠政策，政府國庫就少收了很多稅。只有稅收優(yōu)惠政策在所有企業(yè)中所激勵出來的追加研發(fā)投資總額大于國庫因稅收優(yōu)惠措施導(dǎo)致的稅收損失，才能說該項政策有效。否則，還不如將政府經(jīng)費(fèi)直接資助企業(yè)搞科研。為此，他們向被調(diào)查的企業(yè)問這樣一些問題：“如果沒有稅收優(yōu)惠措施，貴企業(yè)的研發(fā)投資總額有多大？稅收優(yōu)惠待遇是否促使你們追加了研發(fā)預(yù)算？”

又如，政府研發(fā)計劃到底對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了怎樣的影響？迄今為止，科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率的估計方法是難以令人信服的。該方法的主要缺陷是：將不宜分解的要素給硬性地分解開了。難道勞動力素質(zhì)中沒有科學(xué)技術(shù)的作用嗎？為了更可靠地回答政府研發(fā)計劃的經(jīng)濟(jì)影響問題，美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院的資深經(jīng)濟(jì)學(xué)家Ｇｒｅｇｏｒｙ Ｔａｓｓｅｙ率領(lǐng)一個團(tuán)體對這個問題進(jìn)行了長期深入的研究，并于２００４年推出了《政府研發(fā)的經(jīng)濟(jì)影響評估》報告。該報告所采用的方法和得出的結(jié)論要比“科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率”可信得多。

以我國的情況為例。我國眾多的科技開發(fā)區(qū)對于促進(jìn)高新技術(shù)的開發(fā)、推動園區(qū)所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了令人矚目的貢獻(xiàn)。不過應(yīng)注意，入駐園區(qū)的企業(yè)是享有很多優(yōu)惠的，意味著國庫向這些企業(yè)少收了很多稅。假定園區(qū)內(nèi)企業(yè)從未享受任何優(yōu)惠，他們的經(jīng)濟(jì)效益會是什么樣呢？我們很缺乏這樣的評估研究。只有多做一些此類研究，我們才能對各類科技政策措施的實施效果獲致一個更豐富、更立體、更全面的認(rèn)識和判斷。

拓展科技政策的視野

科技政策需要隨著情況的變化而不斷調(diào)整，但是也不能朝令夕改，使得將受到政策影響的人群無所適從。為此，在制定科技政策時，就應(yīng)盡量拓展政策視野，這至少有兩方面的含義：一是向前展望的年頭長一些，二是將政策連帶影響充分考慮進(jìn)來。仍然先以國外的情況為例。人口老齡化將是許多國家共同面臨的一個大趨勢。據(jù)聯(lián)合國２００２年預(yù)測，到２０２０年時，中國６０歲以上人口比重將達(dá)到１９．５％?熏 ２０５０年時將達(dá)到２９．９％。日本到２０５０年時，６０歲以上人口比重預(yù)計將達(dá)到４２．３％。因此，許多發(fā)達(dá)國家的未來學(xué)家都一致預(yù)言說，面向老齡人口的產(chǎn)品與服務(wù)將形成未來的朝陽產(chǎn)業(yè)（為“夕陽紅”群體服務(wù)，卻形成朝陽產(chǎn)業(yè)，這也算是辯證法吧）。那么，這一朝陽產(chǎn)業(yè)所需要、所青睞的技術(shù)與現(xiàn)在可能就大不一樣。例如，網(wǎng)絡(luò)游戲恐怕不會是老年人的最愛。因此，國家在安排當(dāng)前研發(fā)重點(diǎn)時就要考慮未來即將出現(xiàn)的新需求。

考慮政策的連帶影響也是極其重要的。例如，為了吸引優(yōu)秀科技人才回國服務(wù)，制定了非常優(yōu)惠的安置回國人才的政策?？墒?，若搞不好，吸引來“海龜”（海歸），又趕走了“土鱉”。不合理的做法會逼著我們自己培養(yǎng)出來的科研骨干去留洋鍍金，否則他們就感到不能獲得公正的待遇。這就是事與愿違的結(jié)果。但是，只要我們在政策醞釀之時堅持用事物相互聯(lián)系的觀點(diǎn)看問題，而不是孤立地看問題，充分考慮政策措施的直接效應(yīng)和潛在的間接效應(yīng)，就應(yīng)當(dāng)可能避免這類尷尬局面。

很多有識之士都認(rèn)為，在現(xiàn)階段的中國，制度創(chuàng)新的需求比技術(shù)創(chuàng)新還要迫切。科技政策界可以而且應(yīng)該成為制度創(chuàng)新的排頭兵。這是我們的殷切期望，也是我們的艱巨任務(wù)。