農發行伴中國農業艱難轉型

政策性金融是市場經濟條件下政府調控經濟的有效手段，是推動我國農業可持續協調發展的戰略性途徑。目前，農業政策性金融需要重新進行職能定位、調整業務范圍，并從完善體制和經營機制等方面進行改革以充分發揮其在促進社會主義新農村建設中不可替代的作用。

中國農業轉型過程中政策性金融支持的歷史回顧

中國農業轉型發展是一個以市場化為導向、以推進農業產業化經營為主體的經營機制轉換過程，經歷了計劃農業向市場農業、封閉農業向開放農業的轉型。由于農業在國民經濟中的特殊地位和作用，它一直受到我國政府的重視和保護，國家對農業的政策性金融支持也在不斷加強。

從新中國成立到1978年，我國實行社會主義計劃經濟，農業是根據計劃原則來安排的，國家通過制定各種類型的計劃對農業生產與資源配置進行高度的集中和管理。傳統的中國農業政策性金融是建立在傳統經濟體制下按照統一的、指令性的計劃進行的農業金融活動。在管理體制上，由人民銀行統一經營和管理。在農村金融業務上，農業政策性業務和其它一切金融業務一樣，都由國家進行信貸決策，農貸的利率很低，甚至無息，并且都是信用放款。在貸款管理上，存貸收支兩條線，存款不考核，貸款給指標，按指標放款。對這種指令性放款，銀行沒有任何自主權，將向農村社隊等各生產單位的金融活動當作政治任務完成，造成大量農業物資的浪費和農業貸款的“沉淀”，農業生產效率和金融支持效率都較低。

從1978年改革開放到1993年黨的十四屆三中全會，是計劃農業向市場農業的轉型時期，我國逐步開始進行全面的經濟改革，進行了農業的制度創新，將土地所有權和經營權分開，實行“家庭聯產承包經營責任制”。在這一轉型過程中，我國農業計劃調節和配置的范圍逐步縮小，市場調節和配置的范圍逐步擴大，相應的金融體制改革也不斷深化，逐步恢復和設立了農工中建四家專業銀行，人民銀行完成了管理與經營職能分離的改革，農業銀行與農村信用社分工協作的農村金融體制逐步建立和完善，農業政策性金融和商業性金融逐步分離，并在改革中迅速發展。農業銀行從1979年恢復后，農業政策性金融由農業銀行統一管理，農村信貸業務和管理方式也在不斷創新和發展，如擴大了農業開發貸款的使用范圍，糧棉油收購由銀行包攬資金供應向按籌資責任供應資金轉變；銀行由辦理政策性業務向培植政策性業務轉變。

1993年以后，我國農業和農村經濟的市場化和現代化步伐進一步加快。以家庭為基礎的承包經營制度不斷鞏固和完善，農村市場化建設步伐加快，農業產業化經營不斷發展，農業產業結構和產品結構的合理化水平不斷提高，農業產業布局逐步趨于專業化分工，農村城鎮化水平不斷提高。隨著經濟體制改革的逐步深入，要求必須建立一個適應市場經濟要求并有利于國民經濟持續、快速、健康發展的金融體制。在這樣一種背景下，國務院于1993年做出了關于金融體制改革的決定，明確要組建中國農業發展銀行，承擔國家糧棉油儲備和農副產品收購、農業開發等業務中的政策性貸款，代理財政支農的撥付及監督使用。由此，一個建立在社會主義市場經濟體制下，專門從事農業政策性金融業務，促進農業、農村經濟發展的，獨立而自成體系的現代的農業政策性銀行—中國農業發展銀行應運而生。組建中國農業發展銀行，專門從事農業政策性金融業務，是我國農村金融體制改革的必然選擇，也是市場經濟體制下扶持農業發展，改進金融服務，發展金融事業的客觀要求。

中國農業發展銀行作為國有農業政策性金融機構，在推進我國農業和農村經濟發展中始終發揮著積極的作用，為支持“三農”做出了重要貢獻。從1994年至2006年，中國農業發展銀行認真履行政策性銀行的使命，努力貫徹國務院關于糧食、棉花流通體制改革的一系列政策措施，適應國家農業產業政策調整及糧食市場經濟發展需要，在信貸管理和支持上表現出明顯的階段性：一是1994～1998年全面支持農業的綜合發展階段。1994年在組建中國農業發展銀行時，業務幾乎涉及到農業的方方面面，從農業生產活動的產、購、銷等多個環節對農業進行綜合支持。二是1998～1999年全力支持保護價敞開收購階段。1998年隨著國家糧食流通體制改革的進一步深化，根據國務院決定，農業發展銀行于當年的5月份和11月份兩次相繼將其原定的農業綜合開發貸款、扶貧貸款和糧食附營加工貸款等三項主營業務劃轉中國農業銀行。至此，農發行業務范圍縮小，糧棉油等主要農產品專項收購信貸業務成為其基本主營業務。在這一階段里中國農業發展銀行以執行和落實糧改“三項政策”為目標，實行了“收一斤糧，給一斤糧的錢；銷一斤糧，收回一斤糧的貸款”的信貸政策，初步形成了收購資金封閉管理的基本框架，從制度上，解決了“不打白條、防止流失”的問題。三是2000～2003年支持局部糧食市場化改革階段。在這一階段，隨著局部地區、部分糧食品種退出保護價收購范圍，農業發展銀行實行“區別對待、分類指導”的信貸政策，即根據貸款的不同性質掌握貸款的投放；對不同形式的糧食銷售，采取相應的信貸監管方式；對不同資信的企業，探索不同的信貸管理方式；對不同地區，實行有區別的區域信貸政策。四是2004年開始，支持全面糧食市場化改革階段。2004年是我國糧食流通體制改革具有里程碑意義的一年，國務院決定實行糧食購銷市場化改革，全面放開糧食收購市場和收購價格，農發行貸款的用途擴大到所有糧食經營企業從事原糧儲備、收購、調入的收購資金需要，以及企業的技術改造、倉儲設施建設和糧食生產基地建設中的中長期固定資金需要，信貸管理按照政策性和商業性兩類進行分別管理，農發行支農發展進入了新的階段。

未來農發行轉型要點

今年，中央提出了“深化農村金融體制改革”和“深化政策性銀行改革”的政策目標，并且在中央1號文件中明確提出了“調整農業發展銀行職能定位，拓寬業務范圍和資金來源”， 一方面這將使農發行的職能定位和業務范圍等問題得到進一步明確，另一方面也對農業發展銀行進行內部改革提出了新的要求。筆者認為，農發行作為農業政策性銀行，在當前國民經濟宏觀運行機制及解決“三農”問題的進程中，必然要發揮政策性金融支農的載體作用，因此將其市場定位于農村綜合開發性銀行，服務于農業、農村經濟應當是今后相當一個時期內的發展取向。

面對當前中國農業市場化進程的深入發展以及金融體制改革的總體發展趨勢，中國農業發展銀行必須按照現代銀行的要求，不斷深化內部改革，從完善體制機制、轉變管理經營理念，加強基礎管理等方面進行戰略轉型，探索一條符合當前農業和農村經濟發展特點，又能有效防范風險的信貸管理的新路子才能在貫徹中央有關金融支農戰略部署和推進新農村建設中發揮更大的作用。

建立健全法人治理機制，提高經營管理水平。農發行要真正成為政府支農不可或缺的農村開發性金融機構，需要對治理結構和內在運行機制改革。一是建立法人治理機制。建立健全的法人治理機制是現代銀行的根本要素，成立董事會、監事會或引入獨立董事制度等制度是建立法人治理機制的基礎，農發行作為國有政策性銀行，可以考慮成立由財政部、匯金公司、農業部等部門負責人組成董事會，代表國家行使出資人的權力，實行董事會下的行長負責制，由銀監會等有關部門參與組建監事會履行監督職能，對農發行的經營活動進行監督，建立問責制度等長效發展機制。二是整合、精簡機構。建立合理分工、有效制衡、精簡高效的部門組織架構。優化分支機構布局，撤并低效或無效網點，縮短管理層級，提升經營層次，強化支行的業務經營職能，將二級分行建設成經營管理基礎平臺，一級分行建設成為管理經營分中心，總行設立為全行最高決策機構和管理經營中心，實行科學合理的總分支機構動態管理。三是加強資金營運管理，按照現代銀行的要求，多渠道充實資本金并建立長效、可持續的資本金補足機制，加強成本核算，實現市場化運營管理。四是建立不良資產處置的方式及期限，明確中央財政、地方財政、銀行和企業的責任和不同情況下不良資產處置辦法。五是建立以綜合效益為核心的科學的組織機構績效評價體系，引導分支機構向效益型辦行方向發展，同時通過嘗試推行全面成本管理，減員增效等措施，進一步優化資源配置。六是建立以崗位為基礎的市場化人力資源管理體系。建立以合同制為基礎的全員勞動用工管理機制，以崗位為基礎、收入與責任、風險與貢獻相匹配的薪酬管理機制和全員競聘上崗為重點的崗位聘任機制，同時通過設立客戶經理、業務經理和技術經理等系列崗位，拓寬員工職務晉升渠道。

改進信貸管理機制，提高風險管理水平。借鑒國際經驗和商業銀行管理經驗，結合農業發展銀行實際對信貸管理機制和內部風險控制體系進行改革：一是構建信貸管理制度體系，對政策性業務和商業性業務進行雙線管理，按照權責對等、審貸分離、相互制衡的原則要求，建立分級授權和統一授信、權責統一的信貸決策機制，前、中、后臺分離部門分離，崗位制約的信貸管理體制，強化信貸的全程管理。二是實施業務和管理流程再造，建立內部控制機制并圍繞兩類業務流程各環節對規章制度進行梳理和再造，構建完整和科學的制度體系。三是設立風險管理機構，推進數據倉庫建設和管理分析模型、分析工具的研發，對信貸、財務、市場、操作等風險進行動態監測預警，建立科學的風險管理和控制體系。四是推行內部稽核審計的垂直化管理，凸顯審計的獨立性，提高審計監督的作用。五是完善風險撥備制度，呆賬壞賬核銷制度，促進良性發展。

加大信貸支農力度，提高營銷服務水平。農發行作為國有農業政策性金融機構，在支持農業和農村經濟發展中具有政策導向、政府調控、示范引導、信用保障等方面不可替代的作用。面對新農村建設的新形勢和新任務，農發行應準確把握市場定位，在信貸支農方面邁出更大的步伐。一是根據“有進有退、適時調整”的原則，制定既具現實性，又具前瞻性的業務發展戰略。在鞏固現有的糧棉油購銷貸款，農業產業化龍頭企業和糧棉油加工企業貸款等業務的基礎上，加大在農業流通領域、農業產業和農業科技等方面的信貸支持。如圍繞支持農業基礎設施建設和國家糧食安全體系建設、農業科技推廣應用與農業產業化發展、農村扶貧開發等領域，增加中長期開發性貸款投入，支持農村的綜合性開發。面對農村日益增加的貸款需求，增加小額貸款業務對中小企業進行支持。進入農業保險領域，填補商業保險空白。加強與農村信用社、國家開發銀行等同業銀行的合作，加強代理保險、國際結算等中間業務的發展，多渠道進行農業金融支持等。二是增強金融服務職能，按客戶類別組建相應的客戶營銷部門，體現以客戶為中心的部門設置理念，提高經營和服務層次。三是推行機構扁平化改革，將中、后臺業務集中在二級分行辦理，使支行成為專門的營銷和服務機構，根據市場客戶的不同需求，提供差異化的便利性服務和支持性服務。

加大科技投入，提高信息化管理。農發行要適應現代化管理的要求，必須不斷加大科技投入，提高信息技術的管理和應用水平。一是加強基礎建設，科學地規劃信息系統整體方案，搭建業務操作平臺，建立健全信貸管理、國際結算、外匯資金管理、收付清算等系統。制定符合實際、操作性強的信息安全管理制度和技術規范，加快同城數據備份中心及異地災難備份中心建設，建立健全應急機制等。二是整合系統，實現全行數據集中。以綜合業務系統為依托，實現核心業務處理系統與應用系統的接口對接，實現本外幣一體化經營和數據的集中處理。三是借助數據倉庫和數據挖掘等先進技術，對業務操作平臺所采集的數據、核心業務系統數據和其他數據資源進行數據加工和分析整理，根據業務管理需要，將數據轉化為有價值的信息，進行科學化管理。

（作者單位：中國農業發展銀行）

責任編輯：高廣春