商業銀行內部稽核缺陷分析及對策

摘要：在我國商業銀行的內控體系中，內部稽核的有效性不足在一定程度上導致經營風險不斷積聚。對存在的問題，需要從商業銀行內部稽核的組織模式、運行機制等方面進行分析，并采取有效措施予以解決。

關鍵詞：內部控制；內部稽核；有效性；制約因素

中圖分類號：Ｆ830．2 文獻標識碼：Ａ文章編號：1006－3544(2006)06－0019－03

稽核是審計在銀行中的傳統稱謂，而內部稽核則是為銀行服務的、對其控制系統和經營質量進行獨立評估的一項功能，它客觀地檢查、評估和報告銀行內部控制是否足夠，以確保資源得到高效地使用。內部控制是商業銀行合理保證其各項目標實現的動態過程，是經營管理部門的主要工作和重要職責，而內部稽核則是對內部控制進行再監督的制度安排。因而，從廣義上可以說，內部稽核是內部控制的一個重要組成部分，是對內部控制的“再控制”。從實踐上看，我國商業銀行在業務發展中出現的眾多問題，甚至爆發案件，都與其內部控制缺陷密切相關。進一步分析內部控制缺陷就會發現，商業銀行內部稽核的有效性不足亦是重要“病源”。

一、內部稽核的缺陷分析

（一）內部稽核的組織模式及其缺陷分析

目前，商業銀行內部稽核的組織模式大概有如下三種，都在不同程度上存在缺陷。

1．分行直設式。即商業銀行分行直接設立內部稽核職能部門，并對其實施全面管理和考核，總行稽核部僅對其業務開展進行指導性管理。這種模式的缺陷主要是獨立性極差、職能作用不到位。其主要表現為：內部稽核部門的負責人由分行任命，工作開展極易受分行的左右和制約；個別稽核部門職責混淆，長期兼任其他部門的職能；個別分行將稽核部門視同一般職能部門進行考核，嚴重影響其職能作用的正常發揮。

2．總行—分行派駐式。即商業銀行總行向轄內分行派駐稽核分部或總行審計特派辦，由總行稽核總部對其實施相對垂直管理。此種模式的缺陷主要是獨立性不足、垂直管理不夠徹底。其主要表現為：總行仍將內部稽核總部設置于經營層內，未能真正實現決策、經營、監督的完全分離；各稽核派駐機構在人事等方面雖歸屬總行統一管理，但稽核人員的工作考核和薪酬分配方面卻實施屬地管理，影響了內部稽核的獨立性和有效性。

3．總行—片區派駐式。即商業銀行總行設立內部稽核總部，按區域設置內部稽核片區派駐機構，且實施完全的垂直管理。其主要優點是獨立性較強，但存在派駐機構人員配備不足、檢查頻率降低、外部監管關系不明確等問題。如民生銀行重慶分行實施了“總行稽核總部—地區稽核中心—派駐分行稽核專員辦”三級稽核組織模式，但稽核專員辦僅有3人，2005年未對分行開展稽核檢查。由于片區派駐機構均設立于其他城市，按照屬地監管原則，當地銀行監管機構也難以對其運行情況實施有效監管。

（二）商業銀行內部稽核運行機制的缺陷分析

商業銀行內部稽核運行機制是當前制約其有效性的關鍵環節，其制約因素主要出現在人力資源、實施程序、工作方法、稽核頻率及指標等方面。

1．人員配備不充足。一是人員總量不足。據統計，截至2005年末，某省內股份制商業銀行內部稽核人員共計63人，占人員總數的1．81％，較2004年減少18人，降低0．52個百分點；專職稽核人員30人，占稽核人員的47．62％，占人員總數的0．86％。二是稽核人員職業資質不高。在2003年至2005年期間，某省內股份制商業銀行稽核人員中無1人取得注冊會計師或審計師等職業資格；稽核工作年限在5年以下的人員占比持續居高，2003年末為84．42％、2004年末為81．48％、2005年末為79．36％。甚至可以說，在某些商業銀行中，內部稽核部門成為不受重視的“邊緣”地帶。

2．實施程序有漏洞。一是稽核檢查計劃制定不夠精細，缺乏對稽核對象的綜合分析和總體評價，不能準確把握稽核對象的問題和重點。二是稽核檢查方案和流程的標準化程度不高，難以控制內部稽核人員的操作風險。三是稽核檢查報告途徑不夠通暢。有的商業銀行分行未建立上報制度，有的分行雖已制定相關制度但報送內容必須經分行負責人簽批同意，影響了稽核報告的獨立性和真實性。四是后續檢查相對空虛。在2003年至2005年期間，某些股份制商業銀行實施后續稽核的項目數量僅占項目總數的10％，有的商業銀行分行甚至尚未建立后續稽核制度，有的商業銀行分行三年來僅實施后續檢查1—2次，存在“稽核檢查出的問題仍然存在”的現象。

3．運用方法欠科學。一是稽核檢查以合規性為主，偏重事后監督和結果檢查，普遍未建立與銀行業務系統相結合的非現場稽核系統，對銀行經營過程中的風險識別和綜合判斷能力不足。二是稽核檢查中普遍運用傳統的抽樣方法，主要根據稽核人員的經驗選定抽樣范圍和重點，主觀性強、隨意性大，易因稽核人員的判斷失誤而導致重大事項的遺漏。

4．稽核深度和廣度有待提高。一是稽核檢查主要局限于專項檢查或突擊檢查，全面檢查相對較少。在2003年至2005年期間，某省轄內的股份制商業銀行實施的各項內部稽核檢查項目中，專項檢查占76．20％，全面檢查項目僅占23．80％。二是專項檢查主要集中于授信業務和離任稽核檢查，業務覆蓋不均衡。在2003年至2005年期間，上述兩類檢查占比分別為25．43％、46．76％，而對會計業務、中間業務、資金業務的檢查僅占5．89％、1．30％和1．30％。

5．稽核檢查后的評價和處罰力度有待加強。一是評價制度執行不力。部分商業銀行在實施內部稽核檢查后，并未深入分析和評價稽核過程中發現的問題，并未查找內部控制隱患，制定有效的整改措施，因此無法從根本上防范和杜絕違規操作和經營風險。二是對違規行為的處罰力度不夠。在2003年至2004年期間，某省轄內股份制商業銀行中僅有2家對6個內部稽核檢查項目的違規人員進行了處理，僅占轄內股份制商業銀行內部稽核檢查項目總數的1．83％；處理方式也以罰款為主，其中罰款12人、金額0．48萬元，警告1人，撤職3人，開除1人。調查亦發現，個別商業銀行在2005年已開始轉變觀念，逐步加大處罰力度。

二、內部稽核有效性不足的原因

1．從總行層面看，商業銀行經營指導思想的偏差，弱化了銀行完善內控機制、強化內部監督的內在動力。銀行商業化、市場化改革以來，各商業銀行在快速發展的過程中，存在著“重發展、輕控制”、“重業績、輕風險”和“重激勵、輕約束”的不良傾向，以致內部控制相對乏力，強化內部監督的主觀動力不足，對內部稽核模式的改革力度不夠、進程緩慢。各省級商業銀行分行作為總行的一級代理人，極易與總行形成“共謀”，忽視內部稽核系統中存在的問題，弱化了內部稽核職能作用的發揮。

2．從分行層面來看，傳統的稽核理念導致了銀行內部稽核方法和程序缺乏科學性和靈活性。根據現代審計理論，稽核檢查應更加注重對業務程序和內控系統的分析。傳統的稽核理念使各商業銀行內部稽核局限于業務結果的檢查，缺乏對銀行內部控制的總體評價，使內部稽核程序的標準化程度難以提高，內部稽核的工作效率相應降低。

3．從監管層面來看，外部監管的軟約束削弱了銀行增強內部稽核有效性的外在壓力。一是內部稽核的監管法規不夠完善。比如，操作性不強，缺乏對內部稽核方法和程序等更為具體、明確的規定；強制力較弱，無相關處罰辦法及問責制度。二是基層監管機構力不從心。一般而言，各商業銀行省級分行的內部稽核系統均由總行設計和構建，各分行難以采納地方銀行監管機構對其改進和完善內部稽核體系的監管建議。同時，因內部稽核片區派駐機構的外部監管關系尚未理順，地方銀行監管機構也難以實施有效的監管。

三、政策建議

（一）完善公司治理結構，增加商業銀行改進內部稽核體系的內在動力

商業銀行應進一步完善董事會和監事會的結構，強化內部再監督。設立一定數量的外部獨立董事，并在董事會下設內部審計委員會，以保證董事會對內部稽核體系有效性的監督和控制。同時完善監事會結構，增加外部監事，提高監事會成員素質，以充分發揮監事會對董事會的再監督，促使內部稽核體系的改進和有效運行。

（二）再造內部稽核體系，提升商業銀行內部稽核的運行效率

一是按照獨立性原則進行內部稽核的組織設計。商業銀行一般宜推行“總行稽核總部—地區稽核中心—分行稽核專員辦”的三級派駐模式，總行的內部稽核部門應在董事會的直接領導下開展工作，各級內部稽核機構均由總行派駐，人事、薪酬均由總行統一考核和決定。二是提升稽核人員素質。商業銀行應實施稽核人員準入管理，提高職業資質和專業水平，實施稽核人員與一線業務人員的輪崗交流制度，提高稽核人員待遇，增加稽核人員數量，使各級派駐機構的人員配備與管轄分行的業務發展相適應，確保對基層行合理的稽核頻率和范圍。三是完善稽核方法和程序。建立內部稽核的非現場信息系統，將傳統補救型或堵漏型的事后稽核變為事前稽核。大力推行內部控制評價基礎審計方法，合理確定內部稽核檢查的范圍、重點和具體方法。實施稽核檢查方案的標準化管理，規范和統一稽核檢查方法和程序，降低檢查人員的操作風險。完善內部稽核情況的報告制度，構建基層稽核機構向董事會直接報告重大問題的綠色通道，以確保銀行高層及時知曉和糾正內控管理中的偏差，使內部稽核真正發揮自我糾錯的作用。

（三）強化稽核體系的外部監管，推動內部稽核的改革進程

1．完善銀行業內部稽核運行的監管規章和制度。銀行監管當局應出臺商業銀行內部稽核體系管理辦法，從組織設計、方法和程序、外部監管的關系等方面作出明確要求。建立內部稽核的評價體系和標準，建立商業銀行內部稽核體系運行的問責制度，落實責任，明確處罰辦法。

2．建立對商業銀行內部稽核運行狀況的分級監管模式。針對商業銀行內部稽核組織模式向“垂直管理、片區派駐、分級設置”發展的趨勢，一是要確立銀監會對商業銀行稽核總部、銀監局對轄區內分支行稽核機構的監管職責，明確銀監局對轄區內分行所屬片區內部稽核機構的監管職責。二是建立商業銀行內部稽核信息的分級報告制度，督促商業銀行的內部稽核總部及片區派駐機構，分別向銀監會及片區內銀監局，披露內部稽核過程中所發現的問題。三是建立內部稽核監管信息的溝通機制，既加強銀監會與銀監局的縱向交流，又增進內部稽核片區內銀監局的橫向溝通，使各級監管機構通過共享內部稽核監管信息，避免監管機構與被監管對象之間、各級監管機構之間的信息不對稱問題，從而增強對商業銀行的監管合力，提高監管實效。

3．督促商業銀行制定和落實內部稽核體系的建設目標和計劃。建議銀行監管當局進一步督促商業銀行將內部控制稽核體系建設納入經營發展的戰略規劃，制定內部稽核體系建設的短、中、長期目標，落實具體實施計劃和方案，使股份制商業銀行的內部稽核體系符合現代商業銀行公司治理結構的要求，充分發揮內部控制的第三道防線作用，提升應對市場競爭的綜合實力。

參考文獻：

[1]蔣建華．商業銀行內部控制與稽核[Ｍ]．北京：北京大學出版 社，2002．

[2]王飛．商業銀行內部控制缺陷的表現形式、原因及對策[Ｊ]．上 海金融，2006，（5）．

（責任編輯：尹繼志；校對：李丹）