論政策失敗的原因及預防對策

摘 要：政策失敗是人們在政策實踐和政策科學研究過程中經(jīng)常遇到的一個問題。本文在綜述影響政策執(zhí)行效果因素的前提下分析了政策失敗的原因，并據(jù)此提出了預防、克服政策失敗的對策。

關鍵詞：政策失敗 執(zhí)行偏差 政策優(yōu)化 政策監(jiān)督

政策制定和實施關系到社會價值的分配，關系到預定政策目標能否實現(xiàn)，也關系到國家的穩(wěn)定和社會的發(fā)展。實踐中不少政策因為制定和實施中各種因素的影響，未能實現(xiàn)其預定的政策目標。政策失敗不僅意味著政策不能發(fā)揮其應有的作用和政策投入的浪費，還往往給社會造成巨大的破壞，危害了人民群眾的利益，損害了黨和政府在人民群眾中的威信。因此，認真探討政策失敗的原因，以期找到有效的治理政策失敗的辦法，無論是對政策實踐還是對政策科學研究，都有著重要意義。

1 影響政策執(zhí)行效果的因素綜述

1．1 政策本身因素

首先要求政策合法化，即政策規(guī)定合乎民意，政策規(guī)定和政策制定程序也要合乎法律規(guī)定和法定程序；其次，政策具有合理性，包括兩方面的指標：政策規(guī)定的各項內(nèi)容最終反映了客觀存在的現(xiàn)實情況，符合事物的發(fā)展規(guī)律；政策的執(zhí)行具有現(xiàn)實的可能性，具備切實解決這一問題的條件；再次，政策要有穩(wěn)定性，在其有效期限內(nèi)處于一種相對穩(wěn)定的狀態(tài)；最后，政策方案和目標具體明確，政策措施和行動步驟明確。

1．2 政策執(zhí)行主體因素

政策執(zhí)行主體的知識結構是否豐富，組織能力是否強；政策執(zhí)行主體的意向和工作態(tài)度是否積極配合；政策執(zhí)行主體所選擇的執(zhí)行手段是否恰當；執(zhí)行機構組織間的溝通與協(xié)調是否暢通；這些因素都關系到政策執(zhí)行的成效。

1．3 政策目標群體因素

包括三個方面：第一，政策合法化的影響。如果政策具備相應的合法性和權威性，就容易獲得目標群體的認同和接受，反之被接受的可能性就會降低，執(zhí)行起來阻力就大；第二，政策與人們實際利益的關系。一般說來，那些獲得較多利益的人們對政策持積極的態(tài)度，而那些獲益較少的人們對政策持消極態(tài)度，甚至抵觸情緒；第三，政策的價值取向與目標群體中流行的價值觀、倫理道德和信仰傳統(tǒng)的符合程度。如果符合程度較高的話，政策就容易得到接受和執(zhí)行；反之，政策非但不能得到接受，而且可能遭到激烈的反對。

1．4 政策資源因素

包括最基本的財力和人力資源，作為政策制定重要依據(jù)的信息資源，和在共同活動中起支配意志的權威資源。

1．5 政策環(huán)境因素

首先就政治環(huán)境而言，政治的安定與否、政治文化以及輿論導向都是影響政策執(zhí)行的重要因素。另外，經(jīng)濟基礎決定上層建筑，作為一種政治現(xiàn)象，政策的制定與實施要受到經(jīng)濟環(huán)境的制約和影響。同時一定的社會心理態(tài)度也是政策能否有效得到執(zhí)行的重要條件，因為它直接影響到人們政治行為。

2 政策失敗的原因

2．1 政策本身的缺陷

(1)政策目標不正確。這是政策有效執(zhí)行和政策成功的根本前提。政策的正確性，首先要求目標方向的正確；其次要求政策制定具有科學的理論基礎，嚴密的邏輯關系，科學的規(guī)劃程序。正確的政策反映事物發(fā)展的客觀規(guī)律，代表人民的根本利益，能夠促進社會發(fā)展，能被執(zhí)行者認同，被政策對象所擁護，因而較容易獲得成功。相反，不正確的政策必然會在政策執(zhí)行者、政策對象的消極應付和抵制中擱淺。

(2)政策內(nèi)容不具體。政策的明確具體性是政策有效執(zhí)行和政策成功的關鍵。它必須明確具體，具有技術上的可行性和可操作性，這既包括政策方案和目標的明確表達，也包括政策措施和行動步驟的明確規(guī)定。此外，政策目標的實現(xiàn)必須是政策執(zhí)行者職權范圍的事；政策方案應該指明所期望的結果，并要明確規(guī)定完成的期限。模棱兩可、含糊不清的政策自然令人無法執(zhí)行，也容易引起政策界限不清和導致政策隨意變通。

(3)政策不配套。政策運行的一個基本要求就是配套實施，任何一項具體政策都是整個政策群的一個子系統(tǒng)，只有當政策間的相互配套、協(xié)調一致時，才能取得良好的整體效應。如果政策以單一政策形式出現(xiàn)，而不是以政策群的形式出現(xiàn)，忽視了政策的整體性和相互配套，只抓住某一項政策或政策的某一方面，片面追求單一目標或某一方面的利益，就會損害整體利益。

(4)政策多變。不論是哪一種政策，一經(jīng)制定出來并加以實施，就必須保持一定的穩(wěn)定性，在該政策目標達到之前，不應輕易變改。否則不僅會喪失政策的嚴肅性，而且會使政策執(zhí)行者和廣大人民群眾感到無所適從，影響到對政策的信任程度和執(zhí)行政策的堅定性，從而損害黨和政府的威信。任何一項政策的執(zhí)行，都需要有一個過程，在政策多變的情況下，甚至還沒等完全“反應”過來，政策的變化又一次發(fā)生，這樣當然不能使政策得到有效實施，更不用說政策獲得成功了。

2．2 政策執(zhí)行的偏差

所謂“徒法不足以自行”，一項宗旨正確，內(nèi)涵完美的政策，若不能確實執(zhí)行，則終將徒勞無功，乃致失敗。

2．2．1由于利害沖突導致政策執(zhí)行偏差。按照“經(jīng)濟人”假設，每個人都追求自身利益的最大化，政策執(zhí)行者也不例外。當政策的貫徹執(zhí)行觸動了政策執(zhí)行者本身的既得利益或是對他們自己不利時，他們便會想方設法地去抵制政策，要么截留政策，要么就是“上有政策，下有對策”。

2．2．2出于局部利益的需要導致濫用政策。具體表現(xiàn)有以下幾個方面：①一些地區(qū)為了局部利益，任意擴大政策使用范圍對象，或者行使上一級政府部門行使的政策執(zhí)行權，形成濫用政策，妨礙了政策的正確貫徹執(zhí)行。②政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策過程中，為了自身的、部門的或地方的利益，對政策作出只符合自己利益的解釋，偏離了政策本來的精神內(nèi)容。③政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策時，把一個完整的政策加以分解，斷章取義，將對自己有利的部分加以貫徹執(zhí)行，對自己不利的部分則置之腦后，使政策執(zhí)行嚴重偏差。

2．2．3由于認識不足導致對政策采取消極或抵觸態(tài)度。例如，由于“左”的思想長期影響，一部分農(nóng)村基層干部，對黨的在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制政策，開始很不理解，將其錯誤地等同于資本主義，因此，有的干部對此政策執(zhí)行不積極，放任自流，有的則拒不執(zhí)行。

2．2．4由于政策水平不高導致政策執(zhí)行偏差。從主觀上說，有些干部是愿意認真執(zhí)行政策的，但由于文化、理論、政策水平較低，常常容易引起政策執(zhí)行偏差。就會出現(xiàn)對政策的精神實質把握不透、對政策的界限區(qū)分不清或者執(zhí)行政策時機械照搬照套。

3 克服政策失敗的對策

從上面對政策失敗的原因分析中，我們可以得出結論，要防止和克服政策失敗，就要從政策制定和政策執(zhí)行兩方面著手。

3．1 積極促進政策優(yōu)化，努力提高政策制定的質量和水平

3．1．1健全、完善公共決策體制。決策體制是否科學、合理，是決定因素之一。我們必須建立、健全符合時代要求的、科學的、民主的現(xiàn)代決策體制。

(1)建立、健全公共決策系統(tǒng)?？茖W的決策系統(tǒng)應該包括信息、參謀、決斷和監(jiān)控四個子系統(tǒng)合一的一個大系統(tǒng)，其內(nèi)部的四個子系統(tǒng)各有分工，共同配合完成政策制定的工作。決策系統(tǒng)與決策環(huán)境、決策對象之間的互動作用的頻繁復雜要求各系統(tǒng)間的工作要進行調整和優(yōu)化。參謀子系統(tǒng)更多地承擔決斷子系統(tǒng)的一些基礎工作，如對每個備選方案進行更充分的分析論證；信息子系統(tǒng)要更多地取代參謀子系統(tǒng)的常規(guī)工作，如做方案的優(yōu)化工作等；而決斷子系統(tǒng)則更多地加強對政治因素、社會群體心理因素、決策效果影響等一些難以把握的問題進行整體的分析研究，以作出精確的決斷。另外，充實完善的信息工作機構，靈敏、暢通的信息網(wǎng)絡，可以避免信息的片面性和短缺。

(2)理順公共決策主體關系，合理劃分中央和地方事權。公共決策主體就是決策系統(tǒng)中的決斷子系統(tǒng)。理順各決策主體關系的目的，一是避免越權的決策行為；二是避免決策的沖突和矛盾，現(xiàn)實生活中“政出多門”、“多頭政策”致使執(zhí)行者無所適從的現(xiàn)象并不少見。合理劃分中央和地方事權，這是理順決策主體關系的一個最重要方面。明確劃分中央和地方的權責范圍，規(guī)定在各自的權責范圍內(nèi)行使決策權，宏觀政策由中央制定，微觀政策由地方自主制定，中央和地方權責對應，克服過去中央權力偏重或地方權力偏重的傾向，避免不必要的沖突，促進中央和地方工作的決策協(xié)調。

(3)提高決策參與人員的素質。具體措施包括：①加強決策者的集體班子建設。要從班子成員的政治素質以及年齡、知識、能力和性格的結構等方面人手，合理配備決策班子，提高決策者的整體功能。②提高參謀人員的業(yè)務素質。一是要充實參謀咨詢部門的力量，并注意人員學科知識的合理搭配；二是加強對咨詢?nèi)藛T的教育培訓，使他們成為具備現(xiàn)代決策理論素養(yǎng)，有較寬的知識面，掌握現(xiàn)代決策方法、技術的高級專門人才。③提高信息工作人員的業(yè)務素質。一是要對信息工作人員進行思想政治和科學文化知識、信息管理技術培訓；二是要加強對他們信息工作的熱忱和敏感性的培養(yǎng)。

3．1，2決策過程的科學化

(1)遵循科學的決策程序，實現(xiàn)決策過程的程序化。任何決策都是個動態(tài)過程，有其內(nèi)在的規(guī)律性。制定政策特別是宏觀政策和重大政策，是一個非常復雜的決策過程，必須嚴格遵循合乎科學決策規(guī)律的決策程序。科學的決策程序應為：政策問題的認定一一發(fā)現(xiàn)問題，確立對象；政策議程的確立一一分析矛盾，確定目標；政策的規(guī)劃、制定一一設計方案，論證選優(yōu)；政策的審議通過一一民主討論，集體決定。

(2)強化人民群眾在決策中的作用，促進決策過程民主化。決策在很大程度上是對社會價值作權威性的分配，如果政府決策能充分反映人民的利益和愿望，人民群眾對關系切身利益的社會重大決策的參與越積極廣泛，人民群眾與政府的行動配合越密切，政府的政策成功率就越高，政府在人民群眾中的威望也就越高。我們一方面要大力發(fā)展教育科學文化事業(yè)，提高廣大人民群眾的科學文化素質，提高人民群眾參與決策的意識和水平；另一方面我們要建立決策參與機制，進一步拓寬決策參與渠道，建立社會交流和協(xié)調制度，提高決策過程的透明度，以保證人民群眾能有效參與決策。

3．2 強化對政策執(zhí)行的監(jiān)督，防止和減少政策執(zhí)行偏差

所謂政策監(jiān)督，是指為了保證政策的正確貫徹執(zhí)行，達到預期政策目標，而對政策執(zhí)行者的活動進行監(jiān)察、督促的過程。許多正確的政策，往往因為政策執(zhí)行的偏差導致政策失敗，其中的一個重要根源在于政策執(zhí)行者的不恰當?shù)幕顒印Ｒ虼?，要防止和減少政策失敗現(xiàn)象的發(fā)生，就必須加強監(jiān)督，即加強對政策執(zhí)行者活動的監(jiān)督。

3．2．1建立完整的監(jiān)督體系，強化政府內(nèi)部監(jiān)督

首先要建立完整的監(jiān)督體系，保證監(jiān)督主體的多樣性，形成政策執(zhí)行機關自身、執(zhí)政黨、國家權力機關、司法機關、專門監(jiān)督機構以及民主黨派、社會團體和人民群眾為監(jiān)督主體全方位的監(jiān)督體系。我們還要特別加強政府內(nèi)部監(jiān)督機構對政策執(zhí)行的監(jiān)督。政府內(nèi)部監(jiān)督具有直接、及時、靈活的優(yōu)點，因此要重視它的作用：首先要實行雙向監(jiān)督，即加強上級與下級行政機關之間的相互監(jiān)督；其次應擴大行政專門監(jiān)督部門的處置權，使監(jiān)察部門的監(jiān)察權與處置權一致起來，提高專門監(jiān)督部門的權威性，增強其威懾力。

3．2．2明確職責，制定必要的執(zhí)行法規(guī)和制度

這是政策監(jiān)督的起點和依據(jù)。為保證政策的貫徹執(zhí)行，每項政策都必須明確由誰來執(zhí)行，同時必須使每一個執(zhí)行者明確自己的職責，即自己應該干什么，怎么干，干到什么程度，出現(xiàn)問題怎么辦。職責明確的同時，還要制定必要的執(zhí)行法規(guī)和制度，具體規(guī)定在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的種種情況的處理。這些法規(guī)制度主要有：①目標責任制。用來確保每個執(zhí)行者都能夠明確自己在執(zhí)行政策過程中應該做什么，做到何種程度。②檢查監(jiān)督制度。目標責任制制定后，執(zhí)行的效果如何，必須進行及時了解和恰當評價。③獎勵懲罰制度。這一制度的建立使得整個管理制度形成良性循環(huán)，保證整個管理制度穩(wěn)步運行。

3．2．3監(jiān)督執(zhí)行情況，對不執(zhí)行政策者和違反政策者依法規(guī)進行處罰

監(jiān)督執(zhí)行情況是政策監(jiān)督的關鍵環(huán)節(jié)。政策頒布后，執(zhí)行者是否執(zhí)行了，是全面執(zhí)行還是打了折扣，需要通過監(jiān)督去發(fā)現(xiàn)，也需要經(jīng)過監(jiān)督去促使沒有執(zhí)行者或不想執(zhí)行者去執(zhí)行，促使打折扣者全面執(zhí)行。同時，政策監(jiān)督并不到此為止，因為對于抵制和違反政策者，不能與如實執(zhí)行政策者一視同仁，也不能將經(jīng)指出而改過的人與經(jīng)指出仍不改的人同樣處理。特別是對于后者，指出其不足之后仍不改正，政策還是得不到落實。因此，必須對這部分人按性質不同依法進行懲處。否則，政策監(jiān)督將失去權威，不能發(fā)揮其應有的作用，政策執(zhí)行偏差乃至政策失敗仍將在所難免。這樣能夠幫助政策落實到位，避免政策執(zhí)行中的惡性循環(huán)。

綜上所述，政策執(zhí)行效果涉及了很多方面的因素，是一個系統(tǒng)的復雜過程。我們需要從作為源頭的政策制定階段開始抓起，一直貫穿到最后的效果驗收。同時我們也需要更多的政策執(zhí)行理論和實踐經(jīng)驗來指導我們的工作。要實現(xiàn)科學優(yōu)化的政策執(zhí)行結果，我們還需要不斷積極地探索，努力地踐行。

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(作者單位：鄭州大學公共管理學院)