調整政府支出結構 促進居民消費增長

[摘要]本文主要從政府支出與居民消費的互補性關系出發，提出政府支出結構調整的三個主要方面，即加大農村基礎設施的投資、加大教育和健康服務等優效品的支付以及加大社會保障和收入支持的支出，以此促進居民消費快速增長，推動經濟增長由主要依靠投資和出口拉動向主要依靠內需特別是消費拉動轉變。

[關鍵詞]政府支出 居民消費 互補性

[中圖分類號]F014.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2006）04-0023-04

[作者簡介]常欣（1972—），女，山東惠民人，中國社會科學院經濟研究所宏觀經濟研究室副主任、副研究員，主要研究方向為宏觀經濟和產業經濟。

消費需求不足一直是困擾中國經濟運行的主要問題。近年來，為擴大消費需求，協調投資和消費的比例關系，政府采取了一些措施，消費需求也因此在近兩年呈現穩中加快的態勢。但從今年上半年宏觀經濟運行的情況看，投資需求和外貿需求仍然是拉動經濟快速增長的主要力量，消費需求對經濟增長的拉動作用仍有待提升。如何實現經濟增長的動力轉換，促使經濟增長由主要依靠投資和出口拉動向主要依靠內需特別是消費拉動轉變，仍是宏觀經濟面臨的重大挑戰。針對擴大消費需求的問題，已有研究從不同方面進行了探討。本文主要從政府支出與居民消費的互補性關系出發，就如何調整政府支出結構，以此促進居民消費快速增長，提出幾點建議。

一、 關于政府支出與居民消費關系

研究的簡要回顧

關于政府支出與居民消費的關系問題，一直是宏觀經濟學討論的熱點問題之一。Bailey (1971) 首次提出政府消費與私人消費之間可能存在一定程度的替代性。Barro (1981) 將這一假設結合進一般消費模型，使政府支出對消費者效用產生直接的影響。之后，又有不少理論研究考察了私人消費對政府支出變化的反應。如Aiyagari， Christiano and Eichenbaum (1992) ， Baxter and King (1993)，使用單部門新古典增長模型，在規模報酬不變和可變勞動力供給的假設前提下，考察了政府支出沖擊的影響，發現政府支出的增加必定導致私人消費的下降。根據新古典主義真實經濟周期（RBC）學派的解釋，政府支出的增加減少了私人家庭的持久收入，因此產生了某種負財富效應并降低了私人消費。為了防止消費的大幅度下降，私人家庭會增加他們的勞動供給，但這種替代效應通常并不足以抵消負財富效應對消費的影響，因此居民消費總量會減少。在新古典模型中，伴隨著政府支出沖擊，實際工資必然下降，因為相應的勞動力供給的增加會降低勞動的邊際產品。在實證研究方面，Kormendi(1983)、Aschauer (1985)、 Bean(1986)利用美國的數據，Ahmed(1986) 利用英國的數據發現，政府支出會擠出私人消費。

但是，近10多年來的研究卻對政府消費與私人消費的反向關系提出了質疑。Devereux， Head and Lapham (1994) 在新古典模型框架內，使用規模報酬遞增和壟斷競爭的假設，研究了政府支出沖擊的影響。結果表明，政府消費將會帶來生產率的內生增長，進而提高實際工資水平，并導致消費對閑暇的替代。由此，政府支出的增加將會擠入（crowding-in）私人消費。不同于無摩擦的新古典范式，Gal′ ， L′opez-Salido， Vall′es (2005) 使用了具有價格粘性和非競爭性勞動力市場特征的新凱恩斯模型，論證了政府支出對居民消費的正向影響。其傳導機制是，在價格粘性的條件下，政府支出的增加導致總需求增加，企業的勞動力需求相應增加。由于勞動力市場的壟斷特征，這將導致實際工資水平的明顯上漲，高的工資收入會提升依照經驗規則（rule-of-thumb）進行決策的家庭的消費水平，如果這部分消費者在總人口中所占的比重足夠大的話，那么消費總量就會增加。從實證研究看，Karras (1994) 考察了30個國家私人消費對政府支出增加的反應，發現政府消費的增加會提高私人消費的邊際效用，從而在整體上公共消費與私人消費之間更多地表現為一種互補關系而不是替代關系。Okubo(2003)使用日本的數據也證實了這一結論。此外，Fat′as and Mihov (2001)， Blanchard and Perotti(2002)， Perotti (2004)， Gal′ ， L′opez-Salido， Vall′es (2005)，也都使用向量自回歸的方法（VARs）進行了實證分析，發現公共支出對私人消費具有明顯和持久的正向影響。

本文下面的分析主要是基于政府支出與居民消費之間存在的互補性關系。當然，正如Karras（1994）所強調的，公共支出與私人支出之間互補性關系的存在，并不意味著所有公共提供的產品都具有這種消費的外部性。鑒于當前中國的現實情況，本文重點強調政府支出能夠擠入居民消費的三個方面。

二、 加大農村基礎設施的政府投資力度，

促進農村相關消費的增長

基礎設施服務接入水平的提高和供給質量的改善對消費需求的提升具有明顯的促進作用。這一方面是由于基礎設施服務本身就是一種消費品，比如電信服務；同時基礎設施服務的擴展和改善也有利于對其它消費品的獲取，如給排水和電力的供給會影響家庭對家用電器的需求。國際上一項利用秘魯的數據進行分析的研究表明，將其它變量加以控制后，家庭基礎設施服務的接入水平對人均消費具有正面的影響。該研究發現，接入兩種基礎設施服務的家庭比沒有接入任何基礎設施服務的家庭的消費水平要高10%；而接入四種基礎設施服務（電、給水、排水和電話）的家庭的消費水平要高出37%。研究還發現，電力服務對農村家庭消費的影響最大；而電話服務對城市家庭消費的影響最大（Chong and Hentschel， 1999）。另外還要看到的是，基礎設施的改善通常有利于擴展就業機會和市場交易機會，促進居民收入的增長并帶動消費水平的提升。

中國的基礎設施部門由于長期面臨著一些體制性的束縛，導致供給不足，難以滿足人們的基本需求，同時供給質量也相對低下。這些問題在廣大農村地區表現得更加明顯。從城鄉差異看，在用水普及率上，2002年城市地區達到了92%，而農村地區只有68%，兩者相差了24個百分點；在排水普及率上，城市地區達到了69%，而農村地區只有29%，兩者相差了40個百分點；在電話普及率上，2001年大城市以外地區每千人電話主線數為132，而全國平均水平為142。從國際比較看，中國農村地區在供水和排水接入方面比世界平均水平分別低了5%和25%。在大城市以外地區電話主線密度上，也僅僅與1997～2003年的世界平均水平持平，而比中等收入國家低了27個單位（Goicoechea and Estache，2005）。

由于農村地區人口密度和居民購買力相對較低，規模效應相對較弱，因此農村基礎設施的經濟效益通常不明顯甚至無經濟效益，具有較強的外部性和公益性特征，民間資本一般不愿進入，需要政府承擔主要的投資責任①。但長期以來，中央財政對城鎮基礎設施建設投入了大量資金，而農村基礎設施建設基本上靠農民自己投入，從而造成了城鄉在基礎設施建設方面的差距拉大。為此，要以社會主義新農村建設為契機，加大農村基礎設施建設的財政投入力度，改變農村基礎設施落后的狀況。

在擴大政府對農村基礎設施投入的過程中，要注意兩點：（1）中央與地方政府之間的合理分工。要按照分權化的原則充分發揮地方政府，特別是沿海發達地區地方政府的作用。這樣做主要是基于效率的考慮：（A）根據公共選擇理論，成員數量較少的“小集體”較之成員數量較多的“大集體”具有更高的公共產品供給效率。（B）地區之間的巨大差異必然會導致各地使用者對基礎設施服務的不同偏好，充分發揮地方政府的作用能更準確地對當地的需要作出反應和決策，能更有效地提供符合當地偏好和當地具體條件的基礎設施服務。與此同時，對于跨區性或具有全局性的農村基礎設施服務，中央政府則負有主要的供給責任，而且鑒于各地財力上的差異，中央政府也需要通過轉移支付協助地方政府擔負起對地區性基礎設施服務的供給責任。(2)提供（provision）與生產（production）的區分。也就是把投資與運營分開，將某些生產經營環節（如建設與維護）和服務環節通過經營權拍賣、招投標制度以及承包和委托經營等形式，外包給民間部門，以此提高公共供給的效率，減少政府在基礎設施日常運營和維護上的支出。

三、加大教育和健康服務等優效品的政府支付力度，提高居民收入創造能力并

促進相關消費的增長

所謂優效品（merit goods），是基于外部性等市場失靈或經濟公正原則而需要由政府補貼或免費提供的準公共產品和服務，主要包括教育和健康服務。這里所隱含的市場失靈或不公正主要是由于這些產品和服務具有較強的正外部性，其社會邊際收益往往超過私人邊際收益，個人對社會收益的認識和評價不足，導致支付意愿不強和消費不足；或個人由于流動性約束而無法獲得應得的服務。政府在教育和健康服務等優效品上的支出彌補了居民由于認知和流動性約束而帶來的消費不足問題，因此從一定程度上說是對居民消費的替代和補充。但同時，政府的支出也會引致居民在相關（互補）品上的消費，形成政府消費的外部性；并通過促進人力資本積累提高居民的收入創造能力，從長期看，也可以促進消費的增長。

從國際上看，優效品的支出是政府支出的一個重要子項，而中國政府在這方面的投入卻嚴重不足。

從教育支出占財政支出的比重看，2004年中國為13.5%，與其他發展中國家相比屬于較低水平，如泰國為22.44%（2000年），墨西哥為25.54%（1999年）。而從公共教育經費占GDP的比重看，1997年世界平均為4.8%，高收入國家為5.4%，中等收入國家為4.8%，低收入國家為3.3%（世界銀行，2001）。而中國多年來一直在2%～3%之間徘徊，不僅遠低于發達國家和世界平均水平，甚至還低于不發達國家的水平，也與國家早在1993年就發布的《中國教育改革和發展綱要》中承諾的“要在2000年實現國家財政性教育經費占國民生產總值4%”的目標存有一定差距。

在衛生領域，據2002年世界衛生組織統計顯示：中國人均政府衛生支出水平在191個成員國中排名131位，仍屬低下水平。從公共衛生保健支出占GDP的比重看，2000年世界平均為5.4%，高收入國家為6.0%，中等收入國家為3.0%，中低收入國家為2.7%，而中國僅為1.9%（世界銀行，2004）。再從政府負擔比重看，2000年發達國家的政府負擔了衛生總費用的73%，轉型國家的政府負擔了70%，最不發達國家的政府負擔了59.3%，其他發展中國家的政府負擔了57.2%，中國則只負擔了39.4%，政府支出所占的這一比例是世界各國中最低的之一（王紹光，2003）。

為此，在教育和健康服務方面政府要承擔更多的支付責任，但要注意兩點：（1）政府責任的限度。強調政府的支付責任，并不意味著主張回歸過去那種政府大包大攬的局面，而只是強調政府在基本教育和健康服務中的支付責任。特別是考慮到教育和健康支出方面巨大的城鄉差異和群體差異，在擴大政府支出的過程中，要注意對農村和貧困人群的針對性（targeting）和適當傾斜。強調政府責任的有限性意味著應調動國家—市場—社會（公域—私域—第三域）三方的共同力量，形成政府、個人以及非政府組織（NGOs）等第三部門共同負擔教育和健康支出的格局。（2）消費環節的支付與生產環節的供給（delivery）的區分。主張加大政府在教育、健康服務上的支付力度，事實上主要是從消費環節而言的。對于教育、健康服務這類準公共產品而言，還會涉及生產環節的供給問題。在這方面，我們不宜過分強調政府的供給責任，而應更多強調競爭、私人參與等市場化運作機制的作用，政府只需加強相應的監管責任即可。當然，由于信息不完全或合同不完全而出現逆向選擇和道德風險問題，并導致私人供給服務質量降低時（特別是在健康服務中），就不宜采用合同外包（contracting out）這種私人參與的方式，而需要采取政府部門內提供（in-house provision）的方式。在這種情況下，也要盡量給予某種激勵以提高公共供給的質量。

四、加大社會保障和收入支持的政府

支出力度，穩定居民支出預期

這里主要隱含著社會安全網（Social Safety Net， 簡稱SSN）的概念。所謂社會安全網，一般是指由政府作為主體而形成的社會保障體系，也就是政府通過社會救助或收入支持的方式，向收入和生活水平急劇下降的人群或由于高齡、殘疾、生病、失業或某些家庭情況而面臨額外支出的人群提供最低生活水平的保障，以減少市場機制帶來的收入差距、風險及不確定性。從世界范圍看，社會安全網的理念從20世紀80年代開始被廣泛采用，并且同社會政策緊密聯系在一起。在中國，伴隨著結構調整和改革的深入，社會安全網這一概念在“九五”計劃中首次以正式文件的形式出現。也正是從這個時期開始，國家財政進行了相應調整：先是從1998年起政府預算中增加了一個新的類別：“社會保障補助支出”，之后又從“九五”末期開始連續幾年補充全國社會保障基金，使財政社會保障支出科目進一步完善，財政社會保障投入也得到一定程度的充實。

但總的看，中國政府在社會安全網方面的支出差距是很大的。在發達市場經濟國家的公共財政體系中，社會保障及福利方面的公共消費或者說收入支持（income maintenance）方面的支出是政府最主要的支出項目，占財政支出的比重一般高達30%～50%，占GDP的比重也大都在10%～30%之間。而中國的這兩個比例2004年分別僅為12.08%和2.15%。如果以較寬的口徑計算，即國家加社會（主要是企業）的社會保障支出，2002年也僅占到GDP的7.15%（蔡社文，2004）。正是由于社會安全網的不健全，居民的預防性儲蓄動機較強，從而抑制了即期消費。因此，要進一步提高政府在社會保障上的支出力度。

在增加政府社會保障支出的過程中，也要注意兩點：（1）積極的社會性支出和消極的社會性支出的區分。以就業為例，積極的社會性支出，旨在降低勞動力市場參與的壁壘，促進和便利受益人就業機會的增加，主要包括積極的勞動力市場政策，如就業培訓，幫助失業者尋找工作，為殘疾工人提供康復服務、提供工資補貼等工作激勵；此外，也包括提供家庭看護特別是兒童看護降低外出工作成本、提供創業資助等。而消極的社會性支出僅僅是一種轉移支付、收入支持或失業保障。這種消極的社會性支出對市場性收入的不平等往往沒有影響，有時甚至會擴大市場性收入的不平等（當勞動供給減少，或儲蓄減少時），至于對最終收入不平等程度的影響，則視轉移支付能否抵消可能擴大的市場性收入的不平等而定。但通過積極的社會性支出，一方面可以減少市場性收入的不平等，另一方面也可以減少最終收入的不平等。因此，在政府社會性支出的過程中，要更多地強調“授人以漁”，而不是“授人以魚”。（2）社會保障的程度。要避免因過度保障而帶來負面激勵和道德風險問題。部分高福利國家經濟活力不足、經濟增長遲緩的教訓值得吸取。

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