宏觀稅負與經濟增長

摘 要：本文在回顧有關稅收和經濟增長關系文獻的基礎上提出了一個簡單的理論框架，并以此考察了改革開放以來我國宏觀稅負與經濟增長之間的關系，以及地區稅負差異對我國區域經濟發展的影響。在此基礎上，本文認為我國有必要采取措施適當降低當前的宏觀稅負，并對宏觀稅負較高而經濟發展水平較低的省份給予必要的扶持。

關鍵詞：宏觀稅負；經濟增長；最優稅負；區域經濟

中圖分類號：F810．42

文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2006)044-0060-08

一、引言

稅收與經濟增長之間的關系一直是經濟學家們感興趣的問題。凱恩斯主義認為稅收對產出的乘數效應是負的，而政府購買是促進經濟增長的擴張性政策。然而，政府購買的增加卻是以加重未來的稅負為代價的。所以，凱恩斯主義的觀點僅適用于分析稅收對短期經濟波動的影響，而對于稅收如何影響長期經濟增長并未做出明確的回答。新古典增長理論認為，稅收只會降低穩態的人均產出水平，但對穩態的經濟增長率沒有作用，而只能在經濟趨于穩態的轉型路徑上影響經濟增長率。20世紀80年代后期興起的內生經濟增長理論則認為，提高勞動和資本的所得稅率一般會降低經濟的穩態增長率。

供給學振強烈主張減稅并提出了著名的拉弗曲線。他們認為，邊際稅率的高低與稅收收入和產出水平并不一定按照同一方向變化，因為過高的邊際稅率會對經濟增長產生阻礙作用，導致稅基縮小，稅收收入相應減少。產生這種消極后果的機制是：高邊際稅率提高了消費對儲蓄的相對價格和閑暇對勞動的相對價格，從而抑制了投資，并降低了人們的工作積極性；同時，高稅率還將導致偷稅漏稅行為難以抑制和地下經濟猖獗。

拉弗曲線意味著稅率與稅收收入和國民產出之間存在一個最優的結合點，即最優稅率或最優稅負^①。應該說，拉弗曲線是符合人們對稅收與經濟增長之間關系的經驗認識的。一個極端的例子是，當資本和勞動所得必須全部用來納稅時，資本家將不會進行投資，而工人也不會提供勞動，從而將不可能有經濟產出和稅收收入。然而，令人遺憾的是，拉弗及其以后的眾多追隨者均未能從理論上嚴格證明拉弗曲線為何是這種形狀。

從經驗研究看，ScuHyt^[1]估計了103個國家1960-1980年總稅收和各種稅收占GDP的比重與經濟增長的計量關系，結論是：稅收占GDP比重不超過19．3％的國家經濟增長率達到了最大化；而當

注解：

① 稅收收入矗大化對應的稅串與國民產出最大化對應的稅串并不一定是一致的，例如，王書瑤曾論證過，稅收收入最大化與國民產出最大化是不相容的(王書瑤，1988)，本文著重于研究稅負與經濟增長之間的關系，故文中的最優稅率指的是國民產出最大化對應的稅率。

圖1即是經濟增長率γ隨稅率t變化的軌跡。當t＜α時，經濟增長率隨著稅率的增加而增加；當t＞α時，經濟增長率隨著稅率的增加而減少；在t=α。處，經濟增長率達到最大，t＝α即為最優稅負，最優稅負取決于政府對產出的貢獻份額α。

以上結論可以這樣來進行解釋。t＜α(或ty＜αy)表示宏觀稅負小于由其轉化而成的政府服務對產出的貢獻份額，亦即ty這部分收入由政府來使用比留在企業中能夠帶來更大的產出。這就意味著政府提供的服務是充分有效的，從而宏觀稅負的提高將促進經濟增長。相反，t＞α(或ty＞αy)表示宏觀稅負大于由其轉化而成的政府服務對產出的貢獻份額，亦即ty這部分收人留在企業比由政府來使用會帶來更大的產出。這就意味著政府稅收“擠出”了企業投資，而其提供的服務卻缺乏效率，從而政府稅收已經對經濟增長產生了阻礙作用。t=α則說明ty這部分收入留在企業或轉化為政府稅收(并進而轉化為政府的財政支出)所產生的效果是無差別的，此時的宏觀稅負達到最優。應該說，這樣一種解釋是比較符合我們對稅收與經濟增長之間關系的經驗認識的，也符合拉弗曲線的基本思想。

三、改革開放以來我國宏觀稅負與經濟增長關系的考察

我們可以借助于以上理論框架對改革開放以來我國宏觀稅負與經濟增長之間的關系進行考察，以此驗證該理論框架的有效性，從而可以將其用來作為我國財稅制度改革的指導思想。我們將沿著兩條路徑來進行考察。一是縱向的考察，即從時間進程的角度，考察改革開放以來我國整體宏觀稅負的變化軌跡及其對經濟增長所帶來的影響；二是橫向的考察，即從空間分布上考察我國地區之間宏觀稅負的差異，以及這種差異對地區經濟增長的影響。

需要指出的是，本文所指的宏觀稅負并非是狹義上理解的稅收收入占GDP的比重，而是指由于政府的運作給企業和居民所帶來的實際負擔，它大致可以用政府收入占GDP的比重來表示(即安體富所謂的“大口徑宏觀稅負”^[11])。政府收入不僅包括預算內財政收入，還包括了預算外收入，以及各級政府及其部門收取的沒有納入預算內和預算外管理的制度外收入等。

(一)縱向考察

1．改革開放以來至1994年

改革開放以前我國實行的是“統收統支”的計劃經濟體制。在這一體制下，國營企業由國家投資興辦，按照國家計劃組織生產，并實行利潤上繳制度，利潤多者多繳、少者少繳、沒有利潤者不繳、發生虧損者國家財政補貼，職工的安排和工資、福利也由國家決定。

這樣，國營企業上繳的工商稅收和利潤便成為國家財政收入的主要來源，國營企業在收益的分配和處置上基本上沒有任何自主權，政府基本上享有國營企業的全部盈余，宏觀稅率幾乎可以視為100％。在這種體制下，價格機制不再發生作用，私人資本便無法生存，而國營企業本質上是政府機構的附屬物。由于缺乏利益驅動機制，企業和職工失去了發展生產、改善經營管理的積極性，從而出現了企業吃國家的“大鍋飯”，職工吃企業的“大鍋飯”的現象。這種經濟體制的低效率是顯而易見的，所以我國的經濟體制改革也就勢在必行了。

1983年，財政部向國務院報送了《關于全國利改稅工作會議的報告》和《關于國營企業利改稅試行辦法》。該辦法規定凡有盈利的國營大中型企業，均按照實現利潤55％的稅率繳納所得稅。稅后利潤一部分以遞增包干上繳、固定比例上繳、繳納調節稅、定額包干上繳等辦法上繳國家，一部分按照國家核定的留利水平留給企業。

利改稅的基本構想是以企業所得稅的形式固定國家獲取企業利潤的比率，在此基礎上，允許企業自主支配稅后利潤，而國家財政則不再為企業提供資金和彌補虧損。雖然利改稅沒有根本改變國有企業與政府的實質關系，但它第一次試圖限定政府獲取企業收益的權利，弱化了財政收入與企業效益狀況的關聯度。

利改稅推行時間不長，就遇上了財政狀況連年惡化和嚴重的通貨膨脹。為擺脫財政困境，政府從1987年起放棄利改稅，轉而在國有企業中全面導入承包制。從形式上看，承包制是使國有企業從交稅退回到交利潤；但從政府財政收入與國有企業盈利狀態的關聯程度來看，承包制延續了利改稅的制度取向，切實地推進了企業收益與財政收入的疏離。這是因為，承包制只在企業新增盈利部分保留了按比例上交財政的分配辦法，而作為承包基數上交財政的那部分收入是事先議定的，與企業盈利水平無關。這就使國家從國有企業獲取的收益被進一步租金化了。所以，承包制事實上進一步擴大了企業的經營自由度。

由此可見，20世紀80年代初以來，從利潤留成制、利改稅到承包制，我國國有企業經歷了一系列收益分配制度上的改革。這些改革雖然各有側重，但其共同的制度取向則是擴大企業的收益自主權，限制政府索取企業收益的權利。

表1清晰地顯示了20世紀80年代以來國家財政與國有企業關系的這一轉型過程。在1980年，國家財政收入中來自“企業收入”(即國有企業上繳利潤)的部分為435．24億元，占當年財政收入總額的37．52％。但從那以后，“企業收入”所提供的財政收入不僅在相對比重上、而且在絕對數額上都迅速下降，而財政收入中的另一主要來源——“各項稅收”的數額和比重則不斷上升，到了1983年實施“利改稅”政策之后更是如此。

此外，隨著改革開放政策的實施，非公有制經濟開始蓬勃發展，民營經濟迅速成長，外資則通過各種形式大量涌入。由于各種稅收優惠政策的實施，以及沒有各種“辦社會”的負擔，非公有制經濟主體的稅負明顯比國有企業輕，其發展速度也就明顯快于國有企業。

總之，從改革開放以來到1994年之間的這段時間是我國經濟發展的“黃金時期”。在這段時間里，由于改革開放政策的實施，生產力得到了極大的解放，國民經濟實現了高速增長。這一解放生產力的過程在某種意義上也可以視為宏觀稅負從100％不斷下降的過程。表現在國有企業，政府擴大了其經營自主權并實行了“放權讓利”；表現在民營企業和三資企業，政府采取了種種優惠政策鼓勵其從無到有迅速成長起來，包括地方政府為了吸引外資和扶植民營經濟所采取的各種稅收優惠政策。正是在這個宏觀稅負快速下降的過程中，企業和員工的生產積極性和創造能力被迅速地激發起來，作為生產要素的資本和勞動得以有效地組織起來，從而釋放出巨大的生產能力，實現了經濟的騰飛。

在1985-1994年期間，我國實際宏觀稅負呈不斷下降的趨勢(如表2所示)，從1985年的49．92％一直下降至1994年的21.42％。與此同時，宏觀經濟呈高速增長的態勢，稅收彈性系數一直處于較低的水平上。

2．1994年以來

1994年進行分稅制改革確定了中央稅、地方稅和中央與地方共享稅，并且建立了國家稅務局和地方稅務局來分別征收國家稅和地方稅。此次改革是建國以來最大規模的一次稅制改革。其直接目的是為了提高兩個“比重”，即提高財政收入占GDP的比重和提高中央財政收入占整個財政收入的比重。

伴隨著分稅制改革，預算內財政收入明顯地向中央政府集中，地方財政的比重明顯下降，財政集權的色彩日益明顯。同時，地方政府不能再自由選擇對本地企業的稅收減免；中央還加強了對預算外資金的控制，將大部分項目納入預算內。由于中央政府再三地任意運用行政命令重新確定分配規則，將更多的財政負擔推給地方，不確定性和不信任感便開始在這套分配體系中蔓延，地方政府開始尋找新方法來規避中央的稅收，其結果是大部分政府收入和開支脫離了預算的控制。盡管預算外和制度外的收入在1994年的稅制改革之前就已經存在，但可以說，1994年以后的財政集權使預算外收入和制度外收入進一步擴大了。

此次改革徹底實現了國家對國有企業收益權的租金化。它將政府財政收入的主要基礎從企業利潤轉向企業的銷售收入，使與企業盈虧無關的流轉稅(主要是增值稅)成為國家財政收入的主要來源，而把企業盈利的收益權則基本上留給了企業。由于流轉稅與企業盈虧無關且相對較難逃避，事實上也使企業的稅收負擔趨于硬化。

另外，此次改革確定下來的名義稅率也過高。其中主要稅種增值稅的法定稅率為17％，如果換算成消費型增值稅則稅率高達23％，高于西方國家的水平(西方國家大多在20％以下)。另一個重要稅種企業所得稅的法定稅率為33％，而德國為25％，英國、日本等國為30％，美國則實行15％、18％、25％、33％的四級超額累進稅率。

1997年以后因為國內需求不振，出現了通貨緊縮和經濟增長乏力的跡象，我國政府開始實行積極的財政政策，主要措施是采取擴大財政支出和增發國債的擴張性財政政策。其結果是從1997年開始，稅收每年增收超過1000億元，邊際稅率迅速提高到20％-40％，稅收增長速度大大高于GDP增長速度，出現了學術界所謂的“稅收超常增長”現象。與此同時，僅在1998-2000的3年里，政府共增發了3600億元國債用于政府投資。

這樣，在積極財政政策和GDP政績觀的引導下，地方政府大肆進行各種基礎設施建設和城市建設，大量的政績工程、形象工程不斷涌現。從地方政府的利益來看，在經濟增長乏力的情況下，這些工程的開工不僅能夠創造GDP，而且可以通過城市面貌的改善取悅于上級和民眾，何樂而不為呢?

綜合以上的分析，自1994年以來，由于分稅制改革導致地方政府財政緊張，各種預算外收入和制度外收入有所擴大。而在積極財政政策和GDP政績觀的引導下，地方政府為了創造更多的GDP投資了大量的建設項目。為了滿足各項開支的需要，地方政府不得不加緊通過各種稅收和非稅收手段來取得收入。在這樣的背景下，我國宏觀稅負開始從下跌趨勢轉為上升趨勢，而經濟增長則出現放緩的跡象，稅收彈性系數也從不足1急劇上升到2以上，1999年達到了3．23的高峰。同時，由于消費長時間不振，這段時間的經濟增長也體現出政府主導的特征，民營經濟的增長速度較為緩慢。由此可以看出，我國已經出現了稅收阻礙經濟增長的現象。而更為嚴重的是，由于CDP政績觀的流行，地方政府的商業化和與民爭利的趨向開始顯露出來，“攫取之手”取代了“援助之手”^[12]。

(二)橫向考察

改革開放以來，我國主要采取“梯度推移論”的非均衡區域經濟發展戰略，優先發展東部沿海地區，然后逐步向中、西部地區推移。這一策略取得了明顯的成效，結果是東部地區的經濟發展速度遠高于中西部地區。截止2001年，全國GDP的51．2％分布在東部地區，中部地區的經濟總量也將近占全國的1／3，而西部12個省的GDP僅占全國的17.1％。從資本形成來看，改革開放之初的1978年，東部資本形成的規模是中部的1．6倍、西部的2．7倍。改革開放以后，東部資本形成的比重逐年上升，而中西部則逐年下降，且這種差距隨著時間的推移逐年遞增。截止2001年底，東部資本形成總額分別是中、西部的2．5倍和4．1倍，東、中、西部的資本形成規模與1978年相比則分別增加了51．3倍、32．9倍和33.9倍。

在這個過程中，東部地區所享有的各種優惠政策，尤其是稅收優惠政策起了關鍵性的作用。由于稅收優惠政策的力度呈“經濟特區——經濟技術開發區——沿海經濟開放——內地”逐步遞減的格局，各種各樣的稅收減免政策使東部地區在吸引外資和市場競爭中處于有利地位。例如，為了鼓勵外商投資，我國長期以來對外商投資企業給予了眾多稅收優惠，而東部地區集中了大量涉外企業；再如，我國的關稅政策對特定的經濟區域，如經濟特區、經濟技術開發區等給予了特定減免，從而增強了那些地區企業的競爭力。由于擁有各種稅收優惠減免政策，據測算，1988年東部地區稅收減免收入約占全國減免稅總額的57．9％，中部地區約占34．1％，而西部地區僅占8％。

由此可見，稅負降低對經濟增長的刺激作用是相當顯著的。深圳市便是一個典型的例子。作為經濟改革的試驗田，深圳市享受國家給予的一系列特殊政策，包括15％的企業所得稅優惠稅率等。在各種優惠政策的扶持下，從1979年到1996年，深圳市的GDP以年均30％以上的速度增長，遠遠高于全國的平均水平。與此同時，其稅收收入也從1980年的不足3 000萬元增加到1997年的160多億元，年均增長40％以上。

在改革開放初期優先發展某些地區的經濟是有必要的；但隨著區域經濟發展差距的不斷擴大，政府開始轉而尋求區域經濟的協調發展，其代表性的主要措施是1999年提出了西部大開發戰略。

然而，盡管為了推進西部大開發戰略也采取了不少措施，包括增加對西部的轉移支付和基礎設施建設投入等，但總的來看實施效果遠不如改革開放初期對東部地區的開發。造成這種結果的原因當然是多方面的，但西部地區宏觀稅負偏高恐怕是一個不可忽視的因素。

按政府財政收入占GDP的比重來看，“九五”期間全國的平均值為16．79％；其中，西部地區平均為18．36％，東部地區平均為17．44％，中部地區平均為14．91％；西部地區的宏觀稅負比東部高將近1個百分點，比中部高3．5個百分點。

如果考慮中央政府對各地區的轉移支付和對生產單位的補貼，由于中、西部得到的補貼相對較多，東部地區得到的補貼相對較少，以生產凈稅額來看，1994-2001年，東部地區生產稅凈額占CDP的比重平均為14．16％，中部地區為12.50％，西部地區為13．37％，西部地區比中部地區高0．87個百分點，比東部地區僅低0．79個百分點。

一般來說，一個國家或地區的經濟發展程度越高，其能夠承擔的稅負也就越高。我國東部和中部地區發展水平相對較高，企業效益比較好，可以承擔的稅負水平理應較高，但其實際稅負并不比西部高。西部地區由于相對落后，收入水平低，企業效益較差，可承擔的稅負水平也應該較低，但其實際稅負水平卻不低。這種稅負分布狀況不利于西部地區吸引國內外投資，從而不利于西部大開發戰略的實施和西部地區的經濟發展。

四、結論與相關政策建議

本文構建了一個簡單的模型，并以此作為理論框架對我國宏觀稅負與經濟增長之間的關系進行了考察。我們得出的基本結論是：從縱向來看，改革開放的各項政策有效地解放了生產力，促使我國的宏觀稅負迅速下降，實現了經濟的高速增長；然而，自1994年的稅制改革和1997年實行積極財政政策以來，我國的宏觀稅負出現了明顯的反彈，并且在GDP政績觀的影響下，一定程度上甚至出現了地方政府商業化和與民爭利的趨向，從而對國民經濟的可持續發展不利。按照本文提出的理論框架來看(如圖1所示)，我國的宏觀稅負長期以來一直在t＞α區間內運行，改革開放使得宏觀稅負向t＝α的最優稅負趨近，促進了經濟的高速增長；但1994年之后，我國的宏觀稅負開始出現遠離最優稅負的趨勢，經濟增長速度也開始下滑。從橫向來看，由于改革開放初期東部地區擁有更多的稅收優惠政策，宏觀稅負較低是東部地區發展速度遠高于中西部地區的重要原因；在實施西部大開發戰略之后，由于西部地區的經濟發展水平較低而其宏觀稅負與東、中部地區相比并無優勢，西部大開發戰略未能取得預期的效果。

為扭轉當前宏觀稅負上升和地方政府商業化的趨向，本文認為我國應徹底摒棄CDP政績觀，切實地以科學發展觀為指導，有效改革對地方政府的績效考核機制。只有這樣，才能從根本上扼制地方政府擴大財政支出的沖動，并引導財政支出優先流向有關國計民生的項目，如教育、社會保障等。

必須注意到，如果不能有效改革對地方政府的績效考核機制，而僅僅簡單地采取降低名義稅率的做法并不能從根本上降低宏觀稅負，因為地方政府仍可以通過加強稅收征管力度和擴大預算外收入和制度外收入來取得收入。不過，由于當前我國的名義稅率過高，適當降低名義稅率，推進增值稅和內外資企業統一所得稅等改革也是有必要的。

至于財政分權制是否合理，筆者認為應將其納入地方政府的績效考核制度乃至整個行政管理體制的框架下進行考慮，單純地比較財政集權和財政分權的優劣并無意義。如果財政分權制有益于形成高效的行政管理體制，則財政分權制便是合理的，反之則是不合理的。當前我國財政分權制存在的主要問題在于難以解決財政分權與行政集權的矛盾，即在分權的財政體制下，地方政府仍然只對上級負責，而不是對當地的民眾負責，當地民眾對地方政府行為的影響力相當有限。特別是在GDP政績觀的影響下，地方政府傾向于擴大財政支出以取悅上級，甚至不惜損害地方的長遠利益。所以，我國財稅體制改革應放在整個行政管理體制改革的框架內來考慮，而不應照搬西方國家的模式(如美國的財政聯邦主義)，財稅體制改革的方向應由行政管理體制改革的方向來決定。

在區域經濟發展戰略上，應對那些宏觀稅負高而經濟發展落后的省份予以適當的扶持(不一定籠統地進行“西部大開發”，因西部也有經濟發展處于比較良性狀態的省份)。為此，有必要對現有的轉移支付制度進行完善，并探討為部分經濟發展落后的省份提供稅收優惠政策的必要性和可行性。

當然，降低宏觀稅負，促進經濟發展的根本途徑在于切實轉變政府職能。而為了實現政府職能的轉變，應對政府各部門進行合理的定位，理順中央與地方政府之間的關系，精兵簡政，縮減行政管理費用開支，防止各種缺乏效益的政績工程和形象工程的泛濫。此外，中央政府在財政收支難以平衡的情況下，也可以考慮適度向中央銀行借債(相當于征收鑄幣稅)，而不一定過多地依賴于稅收收入^①。

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(責任編輯：韓淑麗)

注解：

① 采用鑄幣稅對資本和勞動供給的影響較小且沒有征稅成本，當然，其缺點是導致通貨膨脹。但如果通貨膨脹控制在一定的限度之內，則采用鑄幣稅將是敵集財政資金的更好手段。