關于依法治校的實踐與思考

鄔顯良

從1990年起，我校開始進行依法治校的探索。幾年的實踐，使一所由于不可抗拒因素而遭致跌入低谷的中學，逐步恢復元氣，出現較快上升的勢頭。雖然依法治校剛剛起步，我們的工作也未臻完美，問題和困惑還有不少，但在幾年實踐的成功和挫折中，引出了許多思考。這些思考歸納起來主要是以下幾個方面。

對依法治校內容、目標的思考

要做好一件事，必須明確這件事的內容和所要達到的目標，在探索實踐中我們不斷總結思考，逐步認識到依法治校這個命題的內涵應該是：

在加強法制教育、普遍樹立法制觀念、增強法制意識的基礎上，依據法律、法規、規章和政府的規范性文件，建立規章制度，以規范法人行為和師生個體行為，領導全校師生，依照法律法規，通過各種途徑和形式管理學校，把學校各項工作的管理納入法制化的軌道，做到依法決策、依法管理、依法辦事，使學校各項工作都依法運行，實現依法促進人的發展，促進學校自主發展，以達到提高教育質量和提高辦學社會效益的目標。

對法制在辦學中功能、作用的思考

不少人問我們為什么會選擇依法治校這一辦學途徑？是不是因為法制具有處罰功能，因而能起到威懾作用？這是一種誤解。我們在依法治校的實踐中，深深認識到法制在辦學中有著四項重要的功能：

第一，教育功能。

法律教育人們哪些事必須做、可以做，而哪些事是不能做、絕不可以做，增強人們的是非觀念，規范人們的行為，具有巨大的教育、導向功能。熱愛社會主義祖國、擁護中國共產黨的領導、堅持四項基本原則等的基本觀點教育，結合《憲法》，使教育具有法律的權威性和嚴肅性，取得了很好的教育效果。

第二，管理功能。

法律規范社會組織和個體的行為，保障社會的正常秩序，這是對社會的管理。可以說管理功能是法律的核心功能。辦學中，《教育法》、《義務教育法》、《教師法》、《未成年人保護法》及與之相應的上海市地方法規，對辦學行為做出了規范。依據這些法律、法規管理學校就是發揮法律的管理功能。

第三，獎勵功能。

立功受獎，這是一項法制原則。在這項原則導向下，引導師生出色完成自己的任務，對于促進人的發展起著巨大的激勵作用。

第四，處罰功能。

違法必究，這也是一項法制原則。法律提出了不能逾越的警戒線，誰逾越就追究誰的法律責任，并予以處罰。這對于組織和個人的行為起著一種規范和抑制作用，使學校各項工作沿著健康、正確的方向發展。

在辦學實踐中，能充分發揮這四項功能，并重視這些功能的綜合效應，就能夠使依法治校工作順利開展，推進學校各項工作的發展。

對依法治校運行、操作的思考

在依法治校實踐的前期，我們本著“摸著石子過河”的謹慎態度，邊探索、邊思考、邊總結，逐步認識到依法治校的運行、操作中，重點應抓好四個模塊：

一、依法規范行為、規范工作。

要依法規范行為和工作，前提是要知法、懂法，要解決好三個問題：一是提高師生對法律法規的認知水平；二是增強師生法制意識，做到依法辦事；三是運用法律法規維護自己的合法權益。這三條是人的法制素質的基本要求。要解決好這三個問題，首要的任務是學法。

學習法律法規必須講求實效。我們對開展法制教育提出了明確的要求：以學習憲法為核心，學習專業法為重點，帶動相關法的學習，把學法與法制實踐緊密結合起來，做到知行統一。并且切實抓好法制宣傳陣地，形成一個較濃厚的學法氛圍，逐步形成學校的法制文化。我們把教工政治學習、學生的政治課、班會和各科教學、學校和班級的黑板報、宣傳櫥窗、校廣播臺、閉路電視臺等宣傳陣地，統一規劃，明確要求，落實到人，逐步形成法制教育三個系列：

一是以知法、懂法為目的的課堂教學系列；二是以增強法制意識為目的的各科教學滲透系列；三是以提高守法、用法自覺性為目的的法制講座和活動系列。讓學生在法制實踐中提高守法及依法保護自身合法權益的自覺性。

在師生具有了對法制的認知基礎后，就要努力把法制教育與法制實踐結合起來。學校的法制實踐可以分幾條線，其中最基本的一條線就是“規范”。

“規范”有兩個基本的任務：一是規范行為；二是規范工作。行為有法人行為和師生的個體行為兩個方面。工作包括學校內部各項工作和學校與社會相關聯的，特別是與社區相關聯的各項工作兩個方面。

與規范行為、規范工作有關的法律法規很多，就一個具體對象（一個行為或一項工作）來說，規范其行為或工作的法律規定都分散在相關的法律、法規的條款里，因此，就引出一個特殊的任務，即依法建章立制，在學校各項規章制度中體現相關法律、法規的精神，使各種行為和各項工作都有章可循，有法可依。這些規章制度必須從學校的實際出發，依法制定，制定的程序必須符合法律法規的規定。

依法制定的規章制度，要真正起到規范行為、規范工作的作用，必須做到實體性規章制度與程序性規章制度相互配套，形成功能完善的規章制度體系。目前我們考慮的規章制度結構體系，包括四個功能類型，旨在促進人的發展：

第一，規范性制度。依法確定在學校工作中，什么是應該做的，什么是不能做的。體現“做什么”的規范功能。

第二，運行性制度。依法確定工作程序、流程。體現“怎么做”的運行功能。

第三，評價性制度。依法確定工作的量和質。體現“做得怎么樣”的檢查、評價功能。

第四，獎懲性制度。依法確定對完成工作目標狀況的獎和懲。體現“做多做少、做好做壞不一樣”的激勵功能。

二、依法理順體制，完善機制，加強管理。

在依法治校的實踐過程中，我們一直在探索、思考依法加強管理這個問題，研究校長負責制條件下學校的管理模式。在實踐中，我們概括出一個結論：要搞好一所學校，必須搞好學校的體制、機制和法制。可以說，體制、機制和法制是構建學校管理模式的基本要素。

體制是一種組織制度，包括組織結構、各組織的職責及相互關系等。構建體制是學校管理的首要問題。要理順體制，我們體會到有效的管理體制應由合理的組織結構和有效的管理系統所構成。合理的組織結構應體現目標的統一性、集權與分權相結合、組織的有效性、有利于營造良好的組織氛圍以及均衡性等原則。設計組織結構要正確處理好管理層次劃分、部門劃分和職權劃分這三個相互聯系的問題。有效的管理系統應包括咨詢系統、決策系統、執行系統、監督系統和反饋系統等。這些都需要由依法制定的學校章程來確認。

機制是指一個組織的有機整體內，某個條件發生變化時，各組織機構、人員之間的相互作用或相互制約、形成各種過程聯系和聯動的因果關系。可以說，機制是組織行為系統的運行模式，是形成有效管理的關鍵。要建立生機勃勃的良好的運行機制，我們體會到應體現以人的發展為本、群體凝聚、引導參與、系統均衡等原則，建立制衡機制、激勵機制、評價機制、監督機制、保障機制、制約機制和協調機制等。這些機制都需要由依法制定的學校規章制度來保證。

法制按照字典的解釋是“統治階級按照自己的意志，通過政權機關建立起來的法律制度，包括制定法律和執行法律兩個方面。”學校內部法制，是學校法人代表、領導集體、教工代表大會，根據學校的發展目標和管理需要，依法制定的規章制度。我們在依法建章立制中體會到，建立和健全學校規章制度應體現合法性、權利與義務的融合、導向性、可行性、程序性等原則，形成規范性制度、運行性制度、評價性制度和獎懲性制度等不同功能的規章制度體系。

三、依法促進人的發展。

學校的主要任務是育人。21世紀，人的自身可持續發展將成為教育改革與發展的重要取向。因此，教育工作必須以人的發展為本，應該成為我們教育思想的一個重要觀念。全面實施素質教育，促進人的發展應成為依法治校的主要任務。

法律對“人”規定了應享有的權利。《中國教育改革與發展綱要》對人的發展提出了明確的指導思想和要求。學校的責任是維護他們的權利，依法促進人的發展。這里的“人”是指學校里的一切人，包括干部、教職工、學生。從邏輯上看，沒有干部、教職工的發展，不可能有學生的發展。因此，學校的一切工作都要有利于促進人的發展。

在幾年的實踐中我們重視了促進人的發展這個問題。一是抓規劃，促發展。在干部、師資的培訓、中青年干部的培養、青年教師的培養方面都有一個規劃，對他們自身的發展進行導向；二是抓培養，促發展。干部、教師依法參加培訓、學歷進修，鼓勵職工參加崗位培訓和學歷進修，不斷提高教工隊伍的素質；三是抓教改，促進發展。大力推進教育科研，積極開展以素質教育為中心的教學改革創新實踐活動，旨在鍛煉教師隊伍，造就一批人才，最終促進學生按照素質教育的要求生動活潑地得到發展；四是抓特色，促發展。發展學校要有自主發展的意識，各部門、各組室要有自主發展的意識，每一名師生也要有自我發展的意識，從學校到個人都要從各自的現實條件出發，形成自己的特色、特點、特長，促進個性的發展。

四、依法推進學校的自主發展。

以學校的發展為本，應成為校長管理思想的理念。在幾年的實踐中我們認識到，由于學校的性質（指重點與一般）不同，學校的歷史長短不一，因學校所在地區文化背景的差異而形成的生源的差異，師資隊伍實力的差距，政府投入的差別等因素，形成了每一所學校自己特殊的實際情況，有的學校處于初創階段，有的學校處于穩定階段，有的學校處于規范化發展階段，有的學校則已進入個性化發展階段，這種矛盾的特殊性是一種客觀的存在。學校面對的這種客觀規定性，決定著每一所學校必須從自己的實際出發，抓準起點，一個階段一個階段地向高標準、高質量的方向發展。因此，學校應當自主辦學、自主發展。

統一與自主是事物的兩個方面，只有相輔相成，才能實現矛盾的統一，促進事物的發展。法律規定了學校的權利和義務，從一般意義上可理解為：義務是統一，權利是自主。法律強調權利與義務的統一，權利是對學校合法權益的維護和保障，義務是對學校法人行為的導向、規范和制約。因此，自主辦學、自主發展是學校的權利。

在幾年的實踐中，我們堅持走依法推進學校自主發展的道路，積極探索依法治校，形成自己的特色，積極探索“高中二一分段、高三分流”的辦學模式等，依法規劃學校的發展，依法抵制一些不符合法律規定的上級行為，保證學校進入良好的發展狀態。

（作者單位：上海市新滬中學）