校長要具備依法治校的素質(zhì)

褚宏啟

目前，我國許多中小學(xué)校長法律意識淡薄，法律知識匱乏，對依法治校有不少誤解，尚不具備依法治校的基本素質(zhì)。我認為，要做到依法治校，對校長有如下基本要求。

正確理解依法治校

有些校長認為依法治校就是建立健全學(xué)校的各項規(guī)章制度，然后堅決地、嚴格地執(zhí)行這些規(guī)章制度，任何人包括校長在內(nèi)都不能違反，這樣似乎就達到了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的法制建設(shè)的基本要求，從而使學(xué)校工作走上法制化、規(guī)范化的軌道。這種認識是錯誤的，至少是片面的，因為依法治校的首要要求就是合法性，如果學(xué)校制定的規(guī)章制度中有不合乎法律要求的條款，那么，對規(guī)章制度執(zhí)行得越堅決，違法現(xiàn)象就越嚴重。

有這樣一個案例：某校初中學(xué)生馬超，學(xué)習(xí)成績不佳，守紀情況亦差。一天，他在教學(xué)樓內(nèi)玩球，故意將一個價值300元的吊燈打壞。學(xué)校在查明事實經(jīng)過后，依據(jù)學(xué)校有關(guān)“損壞公物要賠償和罰款”的規(guī)章制度，對馬超做出三點處理決定：給予警告處分，照價賠償?shù)鯚簦P款300元。對此，學(xué)校、教師、學(xué)生和學(xué)生家長都沒有感到不妥。該校校長還在全校師生大會上以此事為例，大談依法治校、從嚴治校的重要性。

實際上，學(xué)校對馬超的處理并不都是合法的。給予警告處分和要求照價賠償?shù)鯚羰呛戏ǖ模鴮W(xué)生罰款則是一種典型的違法行為。因為行政制裁包括行政處分和行政處罰兩個方面，學(xué)校有對學(xué)生予以處分（紀律處分）的權(quán)力，但卻沒有對學(xué)生進行行政處罰的權(quán)力。罰款是行政處罰的一種，只有國家特定的行政機關(guān)才有行政處罰權(quán)，學(xué)校對學(xué)生予以罰款沒有任何法律依據(jù)。1996年10月1日起施行的《中華人民共和國行政處罰法》明確規(guī)定：“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。”而且還規(guī)定，在實施行政處罰時沒有法定的行政處罰依據(jù)的，可以對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。在該案例中，學(xué)校對學(xué)生予以罰款的依據(jù)、以“法”治校的依據(jù)是學(xué)校所制定的規(guī)章制度，而這些規(guī)章制度中有些內(nèi)容本身就是違法的。學(xué)校管理者反把“違法治校”當成是“依法治校”，謬誤甚大。

校紀即學(xué)校的規(guī)章制度，是不是法律呢？不是。校紀一般只對本校的教職工和學(xué)生有約束力，對其他學(xué)校就無此約束力，其適用范圍非常狹小；而法律法規(guī)的適用范圍則大得多，如《中華人民共和國教師法》中對教師權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，其適用范圍大及全國。法律是由國家制定或認可的，而校紀只是學(xué)校根據(jù)自身情況而制定的，二者的制定機構(gòu)是不同的。因此，依法治校的法律依據(jù)是由國家制定的教育法律、法規(guī)和規(guī)章以及其他與教育有關(guān)的法律法規(guī)。學(xué)校自身制定的規(guī)章制度必須以此為依據(jù)，不能與之相違，否則便不合法。

學(xué)會運用法律手段

管理和保護學(xué)校

校長不知法至少會導(dǎo)致兩個不良結(jié)果：一是因不知法而違法管理學(xué)校；二是因不知法而不能及時有效地保護學(xué)校的合法權(quán)益。

法律規(guī)范規(guī)定人們必須做什么、禁止做什么、可以做什么，從而成為評價人們行為合法不合法的標準。法律規(guī)范既是指引人們行為并預(yù)測未來行為及其后果的尺度，也是警戒和制裁違法行為的根據(jù)。

按照法律所確定的行為規(guī)則的性質(zhì)，可將法律規(guī)范分為三種類型：

義務(wù)性規(guī)范。它要求人們必須做一定的行為，否則即為違法。這種規(guī)范在文字表達上通常采用“必須”“應(yīng)當”“應(yīng)該”“義務(wù)”等字樣。《〈中華人民共和國義務(wù)教育法〉實施細則》規(guī)定“實施義務(wù)教育的學(xué)校必須按照國務(wù)院教育主管部門發(fā)布的指導(dǎo)性教學(xué)計劃、教學(xué)大綱和省級教育主管部門制訂的教學(xué)計劃，進 行教學(xué)活動”，這一規(guī)定就屬于義務(wù)性規(guī)范。

禁止性規(guī)范。它規(guī)定人們不得做某種或某些行為，如果行為人做了某種法律所禁止的行為，即為違法。這種規(guī)范在文字表達上通常采用“禁止”“不準”“不得”等字樣。《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定：“任何組織或者個人不得侵占、克扣、挪用義務(wù)教育經(jīng)費，不得擾亂教學(xué)秩序，不得侵占、破壞學(xué)校的場地、房屋和設(shè)備。禁止侮辱、毆打教師，禁止體罰學(xué)生……”就屬于禁止性規(guī)范。

授權(quán)性規(guī)范。這種規(guī)范規(guī)定人們有權(quán)做出或不做出某種行為，而不是規(guī)定人們必須做出某種行為或不得做出某種行為，實質(zhì)上規(guī)定的是行為人可以做出某種行為的權(quán)利。行為人是否行使這種權(quán)利，由行為人自己裁量決定。這種規(guī)范在文字表述上通常采用“可以”“有權(quán)”等形式。《〈中華人民共和國義務(wù)教育法〉實施細則》規(guī)定，“實施義務(wù)教育的學(xué)校可以收取雜費”，就屬于授權(quán)性規(guī)范。

校長在管理學(xué)校的過程中，應(yīng)將法律作為有效的管理工具，依法而行，充分尊重教師和學(xué)生的法定權(quán)利，積極督促管理人員和師生履行其法定義務(wù)，以真正做到依法治校。

法律不僅是校長管理學(xué)校的工具，同時還是校長保護學(xué)校合法權(quán)益的有效工具。對學(xué)校合法權(quán)益的侵害主要來自學(xué)校外部。請看這個案例：

一所農(nóng)村中學(xué)因經(jīng)濟條件差，未修圍墻。學(xué)校周圍的一家住戶有臺拖拉機，這戶人家不僅常把拖拉機停放在操場上，更嚴重的是，還將拖拉機用的柴油桶放在操場上，對操場造成了嚴重污染，影響了該校的體育課教學(xué)和課外活動的正常進行。校長與這戶人家交涉，沒有任何結(jié)果。校長一直等待有關(guān)方面尤其是法院出面解決這一問題，但很長時間都沒能解決。校長頗感憤慨，急問：我們的執(zhí)法機關(guān)都干什么去了？

其實，該校長的憤慨是沒有多少道理的，他對此事表現(xiàn)不夠主動，有等、靠的思想，不能主動地利用法律這一工具及時、有效地維護學(xué)校的合法權(quán)益。實際上，學(xué)校與這戶人家的糾紛屬于民事糾紛，糾紛的解決方式非常簡單，學(xué)校以原告身份直接向人民法院提起訴訟即可。人民法院審理民事案件有一個基本原則，那就是“不告不理”。在學(xué)校沒有提起訴訟的條件下，該校校長不能苛求法院主動出來解決油桶問題。

可見，法律所起的作用是雙重的，它不僅調(diào)整學(xué)校內(nèi)部的關(guān)系，而且還調(diào)整學(xué)校與社會的關(guān)系。因此，依法治校有兩個最基本的作用，一個表現(xiàn)在“治”上，即管理上，使學(xué)校管理自制化、規(guī)范化，使管理工作更有 秩序、更有效率，使法律成為一種有效的管理手段；一個表現(xiàn)在“護”上，即保護學(xué)校、教師和學(xué)生的合法權(quán)益，使學(xué)校、教師和學(xué)生的合法權(quán)益不受來自學(xué)校外部的侵害，或者當合法權(quán)益受到侵害時能及時通過法定程序得以補救。加強教育法制建設(shè)對學(xué)校工作的意義就在于此，法律對學(xué)校工作的作用也在于此。