預防突發公共事件：顏色的背后

盡管人類還無法杜絕多種災害的發生，但通過高效的災前預防和災后救援行動，可以將危害降到最低程度——

去年底發生的印度洋海嘯導致十幾萬人死亡。一些科學家指出，人類雖然無法準確預報地震的發生，但地震之后的海嘯是完全可預測的，海嘯的傳播速度為每小時７００～８００多公里，相當于噴氣客機的速度，而我們依賴的通訊是以光速傳播的。然而，令人遺憾的是，這次光速居然“不及”飛機的速度，科學家們未能在海嘯到來之前把消息通知到沿海居民那里。據報道，在災難發生的４天前，印度馬德拉斯大學應用地理系的兩名地震專家已預測出這場海底大地震的震中和時間，預測的震中誤差不足１６０公里，時間誤差僅為２８分鐘。可惜，預報并未引起足夠的重視。與此次災難形成鮮明對照的是，１９８３年５月，日本海同樣發生了一起嚴重的破壞性海嘯，海嘯發生后第１４分鐘，由電子計算機自動制作的警報已向日本全國發布，并同時傳達到太平洋沿岸各國政府指定的海嘯防御機構，從而使這次海嘯僅造成１０４人死亡和百余萬美元的經濟損失。

然而，目前在印度洋沿岸卻沒有一個海嘯預警中心。美國地質調查局信息中心的一位權威專家指出，由于震中在海底，波動傳到海岸一般要２０分鐘到２個小時，如果組織得力，這段時間足夠人們逃生了。然而由于印度洋沿岸國家沒有預警機制，美國地質調查局在監測到地震后試圖通知印度洋沿岸各國準備，竟然無法找到與這些國家溝通的途徑。

反觀我國，隨著近年來突發公共事件的頻繁發生，也凸顯出專業的危機預警和處理機制的缺失。正是在這種背景下，“危機管理”的新理念被植入政府公共管理領域，并開始進入公眾視線。

預警的顏色，在這里被賦予了特殊的意義。

突發公共事件危害巨大

突發公共事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞，影響和威脅本地區甚至全國經濟社會穩定和政治安定局面的緊急事件。它既有天災，也有人禍。其特點一是突然發生，二是危害巨大。它分為自然災害、事故災難、突發公共衛生事件和突發社會安全事件四類。

水旱、臺風、冰雹……在突如其來的自然災害面前，我們因沒有準備而損失慘重。

去年重慶開縣“９·４”特大洪災造成６０人死亡，１２人失蹤，６０００多群眾無家可歸。無獨有偶，去年７月１２日，一場突如其來的臺風、暴雨襲擊了上海，釀就上海“７·１２”災情，奪走７條人命。就在去年７月份的短短２０多天時間內，包括北京、上海在內，廣州、南京、哈爾濱、長春、成都等城市也都發生了暴雨造成交通癱瘓的情況。去年８月１２日，臺風“云娜”蹂躪浙江１３個小時，造成１２９９萬人受災，１６４人遇難、２４人失蹤，經濟損失達１８１億元。受災最為嚴重的臺州地區，全城用電處于癱瘓狀態。受臺風影響，樂清市發生泥石流地質災害，４６人死亡、２１人失蹤。

規模較大的群體性事件對社會安全秩序帶來的危害也不容忽視。

去年１０月１８日，我市萬州區發生一起因臨時工冒充公務員毆打進城務工人員引發的突發性群體事件，一度造成數千群眾聚集圍觀。當晚８時許，在少數人的煽動下，數百人向位于高筍塘廣場的區政府大樓集結，發生了砸壞區政府玻璃大門等惡性事件。事件發生后，在市委、市政府的堅強領導下，萬州區委、區政府領導和機關干部深入現場進行宣傳解釋工作，很快平息了事態。

除此之外，火災、重大交通運輸事故、重大安全事故、重大傳染病疫情，再到恐怖襲擊事件、經濟安全事件等突發公共事件也向人們展示了其驚人的“殺傷力”：我市常年因各類突發公共事件造成的經濟損失在１６０億元左右。我市通車里程為１０．８萬公里，機動車７５萬輛，駕駛員１２２萬人，道路交通事故一直居高不下，每年因為車禍而死亡的人數占全部安全事故死亡人數的７０％左右。突發重大食物中毒事件也時有發生，據統計，２００１年至２００３年，我市一共報告食物中毒１１４起，中毒３３４２人，死亡２５人。全市還經常發生火災，去年一共發生６９７４起火災，死亡５８人，受傷９８人，造成經濟損失１５００多萬元。

突發公共事件的發生，既是對政府預警管理體系和應急救援機制的考驗，也是對城市市政建設的缺陷、防災應急機制的漏洞、城市管理水平低下的警示。因此，建立“反應迅速、組織科學、運轉高效”的城市應急救援系統，已成為當務之急。

“危機管理”體現社會進步

在一些發達國家和地區，“危機管理”體系應對突發公共事件成效顯著。目前，用顏色來區分公共事件嚴重性的做法已成為國際慣例。在一系列顏色信號發出后，人們的心里有了警覺，政府的應急系統也隨之提升到了相應的防范級別。

自從“９·１１”災難發生之后，美國原本就比較嚴密的應急防御體系進一步改善和增強，形成了一套海陸空、軍警民立體式的防災應變體系。為使民眾簡單了解狀況，美國將安全分為５個等級，紅、橙、黃、藍、綠５種顏色標志著社會受威脅的程度。當人們看到政府發出的某種顏色的警示的時候，會有相應的心理準備，政府相關機構也會根據預案相應采取不同的防御措施。

在英國，突發事件的預警和事發后的處理用銅級、銀級和金級三個等級來加以區別。如金級僅適用于對特大、嚴重突發事件處置的管理。大城市如倫敦，在美國“９·１１”事件之后就實行了金級管制，以確保英國的政治文化經濟中心萬無一失。從２０００年至２００３年，英國曾經成功地進行了幾次金級管制。如英國廣播公司在倫敦的大樓前發生汽車爆炸的恐怖事件，伯明翰地區的種族暴亂事件等，這些都對社會造成了較大的損失，但由于實行了金級管制，使傷員得到了及時救治，事態迅速得到平息，效果頗為顯著。

夏季臺風頻發的珠海市，自２００２年起就將臺風預警信號分為白、綠、黃、紅、黑５種顏色；暴雨預警信號分為黃色、紅色、黑色；寒冷預警信號分為黃色、紅色、黑色。特別是紅色臺風信號發布后，全社會的警戒都會立即提高到相應級別：電影院、商場等公共場所停止對外開放；公安部門組織力量，指揮人員疏散和維護治安秩序，災情發生時，啟動應急預案；交通部門首先停止沿海道路和郊區的公共汽車交通服務，啟動交通應急預案；供電部門視實際情況斷開對行人有危險的部分電源，啟動供電應急預案……這一規定的實施，使珠海市政府應對突發公共事件的能力大大提高。

顏色預警顯示重慶“危機管理”上臺階

２００４年１１月３日，我市完成了重慶市突發性公共事件總體預案征求意見稿。

總體預案將突發事件分為４個大類，即自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件。４個大類又進一步劃分成２３個小類、４５種。其中包括恐怖襲擊、水旱災害、有害生物入侵、地震、火災、交通事故、食物中毒等。

預案按照突發事件的大小分成４級，并用紅、橙、黃、藍四種顏色分別進行標識，對如何處置４５種突發公共事件，如何向公眾發布信息，如何進行善后處理，都作了具體規定。

預案建議，設立市應急委員會，由市長擔任主任，并成立市應急辦公室。發生重大或特別重大公共事件之后，各區縣（自治縣、市）和有關部門要在１小時內向市應急辦報告。市應急辦根據事件危害程度，經請示后，向社會發布預警信息，預警信息分為４個級別：４級為一般事件，用藍色表示；３級為較大事件，用黃色表示；２級為重大事件，用橙色表示；１級為特別重大事件，用紅色表示。

其中，４級和３級事件指可能造成少數人傷亡或者多人傷亡的事件，一般由區縣（自治縣、市）政府牽頭處置，市政府有關部門予以支持。２級和１級事件是指造成了多人傷亡，甚至有可能超過我市自身的處置力量，難以有效控制的事件。事件發生后，將立即啟動預案，由市應急辦組織市有關力量處置，并向國務院及時報告，通過媒體向社會公布。

目前，市有關部門正對該預案進行修訂，并制訂４項分預案、４８項子預案、４０個區縣（自治縣、市）的分預案等。

今后，重慶市民在媒體上知曉政府的預警信號后，就可以對即將可能到來的災害心中有數，積極準備應對。這對于穩定民心，加強全社會的組織能力相當有用。

重慶市政府采取的這一項項措施證明了其應對突發公共事件的態度和決心。我們有理由相信，隨著一項項具體工作的落實到位，一個個政策的出臺，一個全新的“反應迅速、組織科學、運轉高效”的應急救援系統必將最大限度地減輕災難帶來的危害。

（作者系西南政法大學行政法學院副院長、教授）