國資委應是人大的，還是政府的

現行國有資產監管體制的最大弊病是只考慮企業利潤最大化，沒有考慮全民利益的最大化。既然國有資產的所有者是全體人民，而全國人大是代表人民利益的最高權力機構，因此可以考慮在人大常委會內設立一個專門的國有資產委員會，作為代表全民利益的、超越行政部門和集團利益的國有資產所有權處置最高機構

所謂國有資產“有進有退”，其意義是國有資產的存在形態有進有退。只有實現了這個轉換，才會有所謂政府職能的轉換，但是在“進”與“退”過程中，什么是戰略性行業？什么是競爭性行業？什么行業該進？什么行業該退？應該由誰說了算呢？

經營性國有資產并非越多越好

既有的國有資產監管模式所忽視的一個問題就在于：只注重了如何使現有的經營性國有資產的保值增值，而沒有把它真正當成全民或國家所擁有的一筆財產和資源來重新配置。盡管從企業管理角度，國有資產要保值增值，但從國有資產所有者角度，從國家角度，就要思考國家擁有國有資產到底是為了什么？

實際上，使經營性國有資產保值增值的目的，不是要使經營性國有資產永遠無限地增長下去，經營性國有資產不是越多越好，而是要根據全民利益最大化的原則、根據情況的需要而不斷地加以調整。

國有資產監管的目標應該包括三個方面：一，對于現在業已存在的國有資產，要做到有效利用和保值增值，防止國有資產流失；二，要把國有資產當作一種全民財富進行積累和價值儲蓄，可以根據需要進行重新配置；三，要通過國有資產的買賣、處置和使用方式的改變，補充公共建設資金和社保支出，推進公共事業和公共服務的發展，保持社會穩定。

隨著市場化經濟改革的深入，最終可能會將越來越多的國有資產轉化到非經營性資產的用途上來，在全社會的范圍內逐步縮小國有資產中經營性資產所占的比重。因此，將轉賣和重新配置等職能納入國有資產監管體制中，具有重要的現實意義。

需要強調的是，國有資產在不同形態間的轉賣，并不意味著國有資產的消失，它只是由實物形態轉化成現金形態。如果把收回的資金投入到公用基礎設施，國有資產就從經營性資產形態轉化成了非經營性資產形態；如果企業賣給了私人，那只是企業私有化了，但國有資產并沒有私有化，因為賣企業的資金已收回去了。當然，收多收少、有沒有流失是另外的問題了，這涉及國有資產的定價問題。

由人大而不是政府行使國資所有權

如何逐步實現一部分甚至很大一部分國有經營性資產向非經營性資產的轉化？這就需要一個能夠充分體現國有資產所有權處置的國有資產監管體制。而不能由政府來行使國有資產所有權。

原因有二：一方面，政府系列的官員不全是由全體人民選舉產生的，因此由政府監管國有資產容易導致與全民利益的脫節；另一方面，國有資產所有權是一種財產權利(property rights)，而不是行政權力(administrative powers)，財產權利主要由民商法來規定，而行政權力主要由憲法和行政法來規定。如果讓政府機構行使國有財產權，則極可能使國有財產權的行使具有某種行政強制性質，在市場交易中容易損害另一主體的利益。

現行國有資產監管體制的最大弊病是只考慮企業利潤最大化，沒有考慮全民利益的最大化。

從全民利益最大化和政府職能轉換出發，新的國有資產監管體制應是四層次委托——代理關系：第一層次是全民與全國人大之間的委托——代理關系；第二層次是全國人大與國有資產監督管理委員會之間的委托——代理關系；第三層次是國有資產監督管理委員會與國有資產經營公司之間的委托——代理關系；第四層次是國有資產經營公司與占用國有資產的基層企業之間的委托——代理關系。

從邏輯上講，既然國有資產的所有者是全體人民，而人大是代表人民利益的最高權力機構，因此應由人大來行使國有資產所有權。但是由于人大是會議體機構，不可能直接行使國有資產所有權，對此可以考慮在人大常委會內設立一個專門的國有資產委員會，作為代表全民利益的、超越行政部門和集團利益的國有資產所有權處置最高機構。

比如，決定當年國有資產利潤有多少需上繳國庫，多少需返還企業做發展資金；在下一年度中把多少經營性國有資產進行出售，以補充國家基礎設施投資的不足，或投入社保基金，以用于社會安定等等。不過，國有資產處置的最終決策要提交人大表決，要讓全體代表對國有資產的使用情況知情。

有立法者和規則制定者，就要有法律和規則的執行者，人大需要委托一個專門機構來執行國有資產的法律和規則，這個專門機構可姑且稱之為國有資產監管管理委員會。該委員會既不同于人大常委會國有資產委員會，也與目前的國務院國有資產監督管理委員會有所不同。它應是人大派出的事業性單位，由人大常委會國有資產委員會負責監督，由國務院代管，作為國有資產出資人代表，實施國有資產所有權管理，使經營性國有資產得到增值，使非經營性國有資產得到合理配置和有效利用。同時，它還要對國有資產轉型過程進行監督和管理

國有資產監督管理委員會行使國有資產所有權不能依靠行政權力。為了徹底割斷行政權力對企業國有資產(即經營性國有資產)市場運作的滲透，必須規定國有資產監督管理委員會不具有直接經營國有資產的權利。同時，要從有效監管的角度合理設計國有資產監督管理委員會的組織結構。

可以考慮在國有資產監督管理委員會內部建立審計委員會、投資委員會、國有企業董事局等專門機構，其人員組成應主要是經濟、法律、會計、審計等方面的專家，并且本著公開、公正、競爭的原則從社會上選拔。這種設置可以淡化國有資產監督管理委員會監管中的行政指令色彩。

實際上，國有資產監管機構不直接經營國有資產是國際通行的做法。國有資產監督管理委員會將部分股東權利授予國有資產經營公司，由國有資產經營公司完全按照商法和市場原則來經營國有資產，其目的是實現監管和經營的分開。

需要強調的是，授予國有資產經營公司的權利不是所有權，所授予的權利主要是投融資權、一定的資產處置權和資產收益使用權、選擇經營者權。在國有資產監督管理委員會授權的基礎上，國有資產經營公司與國有資產實體占用企業之間則完全按照市場規則形成國有資產所有權行使的第四層委托——代理關系，這是一種完全的控股或參股關系。

國有資產經營公司并非一定是國有獨資公司，而要逐步向產權多元化方向發展，即可以越來越多地發展為國有控股公司。通過產權多元化，可以借助其他資產所有權對利潤追求的動機，在很大程度上解決國有資產經營中所有者動力不足和國有資產效率較低的問題。過去的單一產權體制，由于管理體制復雜，所有者追求利潤最大化的目標層層衰減，所以必須借助參股和控股中他人資產的逐利動機，搭別人的便車，實現國有資產的保值增值。

目前國有資產監管體制框架內的國有資產僅是部分經營性資產，不包括經營性資產中的金融資產，更不包括非經營性資產和由資源新轉化過來的資產。這種體制顯然不利于國有資產的形態轉化和重新配置，不利于將要開展的統一的國有資產預算工作，不利于降低國有資產的監管成本和協調成本，最終不利于實現全民利益的最大化。

因此，國有資產監管的范圍要涵蓋所有類型的國有資產，即除了目前已經納入監管的經營性國有資產外，還要包括金融類國有資產、非經營性國有資產和由資源新轉化過來的資產，甚至全部國有資源。

清算國有資產的糊涂賬

現在國有資產在很多方面是一筆糊涂賬，在涉及國有資產出售、重新配置和收益分配的決策時，缺乏一個平衡表的依據。比如，國有資產出售的價格是多少？出售的收益是多少？采取什么方式出售的？出售的收益用作了什么用途？經常是不清楚的。為什么國有資產流失問題引人注意？為什么人們對國有資產形態的轉化產生怨氣？就是因為這其中確實有問題。

如果將來出售值錢的國有企業時，沒有人對這種資產轉化進行有效管理和監督的話，那就仍是一筆糊涂賬；反過來說，如果國有資產仍是一筆糊涂賬，則監督和管理就成為一句空話。如此下去，社會矛盾將會尖銳和激化。因此，編制統一的國有資產預算勢在必行。

既然國有資產的最終所有者是全體人民，那么全體人民對此應享有充分的知情權，國有資產預算無疑是全體人民實現這種知情權的重要渠道，通過國有資產預算，人民可以通過其代表在人大上表達自己的意見。

由于人民利益的多元化，國有資產預算編制的目的絕非為增值而增值，而是監督國有資產是否真正為民所用，具體包括兩個方面：一是對于現有的和正在發生的經營性國有資產，可以通過預算的編制，監督其配置到最有價值的領域，以實現最大限度的增值；二是通過預算的編制，保護屬于國民的這筆財富，防止因無效或低效使用、非法轉移、不平等交易而引起國有資產流失，監督國有資產的買賣和處置方式是否合法，是否符合市場規則，是否有益于人民福祉的提高。

國有資產預算編制的格式和程序，要由人大常委會國有資產委員會組織人大代表、有關專家和部門討論后，由國有資產監督管理委員會負責執行。國有資產監督管理委員會必須定期就國有資產預算執行情況向人大進行匯報，由人大代表對預算報告進行審議，以此把國有資產監管和運營狀況的審查提高到由全國人大進行審查的高度。

國有資產預算由國有資產監督管理委員會在每年年初做出，預算范圍包括所有國有資產，但可以分類編制。預算內容主要包括上年度的預算執行情況總結、國有資產總量和構成、本年內國有資產如何運作、目標存量是多少、實現目標的手段是什么等。

對于經營性國有資產，尤其要關注其收益分配和處置情況；對于非經營性國有資產，尤其要關注其利用是否符合全民利益，是否實現了既定的社會目標。全國人大通過對國有資產預算進行審議，以審核國有資產監督管理委員會對國有資產法律和規則的履行情況。

另外，從理論上說，國有資產所有權的各種收入（如股息收入、出售收入和溢價收入等），應當全部上繳國庫，即上繳國家財政，通過國家財政來滿足全民的整體利益。而現實是，這些收入基本上是不進財政的，而是納入資本賬戶，這進一步說明了編制國有資產預算的必要性。通過國有資產預算，可以為人大常委會國有資產委員會的分配決策提供科學依據。

不過需要指出，盡管國有資產所有權收入不進財政，但它的性質仍是國家財政收入，而不是國有資產監管部門的盈利所得。相應的，用于再投資的國有資產所有權收入，也是國家財政支出的一個方面。

（樊綱：中國經濟改革研究基金會國民經濟研究所所長。高明華：北京師范大學經濟學院公司治理與企業發展研究中心主任）

國有資產的三種形態

一是經營性資產，包括金融資產和非金融產業資產。其中金融資產除了金融企業的資本金外，還包括現金資產；

二是非經營性資產，主要是指公共基礎設施和公共安全設施。用于保持社會穩定的社保基金、福利基金等社會資產盡管不屬于國有資產，但它們可能要由部分國有資產轉化而來，因此會同國有資產發生一種非常復雜的關系；

三是各類國有資源，如國有土地、國有森林、國有礦產等。當它們以資源形態存在時，它們還不是資產，一旦挖掘出來，其中一部分作為資源收益收歸國有的時候，它們就會轉化為國有資產。這些資源通常由國有企業開發，取得的收益都留在企業中，表現為企業的利潤。過去這些利潤的一部分轉化為投資成為國有資產，現在并非都轉化為國有資產，而是有相當一部分轉化成了私人資產，變成了私人利潤。這跟資產的管理密切相關。