誰更需要信訪？

新修訂的國務院《信訪條例》5月1日實施后，公安部作出部署，從5月初到9月底，全國公安系統開展持續近五個月的“大接訪”活動。這次“大接訪”特別強調一把手親自接訪，并將“人人受到局長接待，件件得到依法處理”作為目標。

在去年修改《信訪條例》的過程中，曾經發生過“還要不要信訪制度”的爭論。主張廢除信訪制度的人認為，信訪靠領導批示解決問題，是典型的“人治”，繼續強化信訪會導致國家司法權威的流失；反對者則質問，很多老百姓正是告狀無門才去信訪，“如果取消了信訪制度，人民還有說話的地方嗎？”

這些爭論都假設了一個值得推敲的前提，那就是只有老百姓需要信訪制度，存廢都是從老百姓的需要立論。但我們從公安部這次大張旗鼓地從下到上“開門信訪”看，其實每一級政府的上級政府，每一個部門的上級部門，也都需要信訪。

要理解信訪的制度邏輯，必須了解中國政府層級的特點。作為一個十幾億人口的大國，中國的政府層級是當今世界最多的。中國有五級政府，中央政府之下各級政府都是下管一級，又向上一級負責。這種設計既不同于美國的聯邦制，和中國歷史上的皇權郡縣制也不盡相同。在美國，聯邦政府和各州政府并無上下級關系；而在清朝，州縣官都是中央政府直接派遣和調動，那時實際全國只有一個政府，就是中央政府。而我們現在的中央政府，除少數例外，大部分時候只能管到省部級，省部級再管地市級，地市級管縣，縣再管鄉。

五級政府、層層節制、向上負責的機制，造成信息傳遞和權力來源兩方面的難題。在信息傳遞方面，越是上級政府，越不直接面對民眾，而只負責管理督促下級政府為人民服務。但上級政府又沒有獨立的信息渠道，關于民眾的信息大都來自下級政府的匯報。如果下級政府或部門不想讓上級監督自己，那么只要報喜不報憂、瞞報上級真實情況就可以了。群眾對這一點的總結是：“村哄鄉，鄉哄縣，一直哄到國務院。”

在權力授予方面，迄今為止中國只實現了縣鄉兩級人大直接選舉，其他上級政府都是層層間接選舉產生，這使擁有最大權力的中央政府，其權力來源最為間接；中央政府與全國人民的授權和被授權關系過于間接不明。越是上級政府，距離人民的直接授權越遠，這使得它在管理監督下級政府時面臨權威和動力兩方面的不足。

可想而知，對于在信息來源和權力來源都依賴下級政府的上級政府，要完成管理、監督下級政府的使命，就不能完全依賴正式制度設計中這種間接信息渠道和間接授權模式。信訪所起的作用，就是補充正式政府過程設計中信息傳遞和權力授予的不足。

由于直接和民眾打交道的多是基層政府，容易侵犯民眾權益的也多是基層政府。當一個針對基層政府的上訪開始后，對于上級政府來說，這同時起到了信息傳遞和權力授予兩方面的作用。民眾的上訪，帶來了關于下級政府運作的第一手信息；而民眾對下級政府的控訴，又使得上級政府獲得一個管理、監督下級政府的直接授權。

然而，向上負責、下管一級的政府體制，也決定了中央政府并沒有處理地方事務的足夠信息和組織資源。中央政府只能管到省一級。面對潮水一樣涌來的上訪者，中央政府實際上難以判斷哪些上訪者的控訴更真實，信訪者也難以證明自己的問題比別人的問題更重要，需優先解決。這導致上訪能夠解決的問題其實非常有限。

如上面的分析表明的，上訪制度本身就是內生于中國層層嵌套、向上負責的政府流程。在這個意義上講，只要這種政府流程不改變，上訪就將是常規的、制度化的和長期的。倘要徹底改革信訪制度，著眼點其實應該在考慮如何再造政府流程，使得各級政府將向上負責變為向下負責。

改向上負責為向下負責的關鍵，是完善以人民代表大會制為核心的人民民主制度。目前可以考慮的是，直接選舉產生的縣鄉人大代表，應負責接待本選區選民針對當地政府，包括當地公安機關的信訪，并在人大框架內進行調查、質詢、聽證，據此對政府提出監督要求。

司法方面，“涉法”信訪的增加要求進行有針對性的司法改革。現在許多高級法院、中級法院明文規定某些敏感、群體性訴訟不予立案或“暫不受理”，直接與訴訟法的規定相違背，嚴重地說是一種瀆職行為，對此應堅決糾正。另外，中國實行二審終審制，使得不服二審判決的當事人除申訴要求再審，只好選擇上訪。要減少由此產生的上訪，需要把信訪制度與審級制度改革結合起來。倘若建立三審終審制，則一部分上訪將變成上訴。

作者為法學博士、清華大學法學院副教授